我对上下班途中发生事故伤害纳入工伤认定范围的几点看法

作者： 李国蓓

2010年《工伤保险条例》修订的前夕，国务院法制办公室官方网站上曾刊登出《国务院关于修改<工伤保险条例>的决定(征求意见稿)》，修订意见中其中一条是拟取消工伤认定条件中的“上下班途中发生机动车交通事故”一项，即修订前《工伤保险条例》的第十四条第（六）项，当时各大媒体争相报道，引起了社会群体的极大关注，最终，在社会各界人士的强烈反对下，修订后的《工伤保险条例》保留了该条第六项，并扩大了适用范围。我曾经也是众多反对派网友之一，并向网站投稿了一篇在今天看来还不太成熟的意见。通过学习《社会保障法》又有了一些新的认识，针对修订后的《工伤保险条例》将上下班途中发生事故性伤害纳入工伤认定范围谈几点自己的看法：

第一 工伤保险制度要不要将职工上下班途中的事故风险纳入保护范围

工伤保险的立法目的是什么？现行的《工伤保险条例》第一条开宗明义：“为了保障因工作遭受事故伤害或者患职业病的职工获得医疗救治和经济补偿，促进工伤预防和职业康复，分散用人单位的工伤风险，制定本条例。”纵观工伤保险制度建立、发展、完善的历史沿革，我国最早建立这样一项制度是1953年的《劳动保险条例》，而正式以工伤保险制度命名确立工伤保险制度是1996年的《企业职工工伤保险试行办法》，到2004年《工伤保险条例》的正式颁布实施以及2010年的修订，对立法目的描述，即建立这样一种制度的宗旨前后是一致的，即保障职工在遭受事故性伤害或患职业病后能得到有效的经济救济、分散企业经济压力、抵御工伤风险。

针对本文的主题，在此我们暂且排除对职业病保护的相关论述，仅从事故性伤害造成的工伤的角度来看，工伤保险制度的建立意在减少职工因工作原因遭受事故性伤害所造成的企业经济损失、分散企业的用工风险、从制度上给受伤害职工提供经济保障。这里强调了三点，即受保护的群体为本企业的在职职工，产生风险的原因是与工作有直接的联系，纳入承保范围的应是事故性伤害的损害后果。那么在上下班途中发生的事故性伤害是否满足上述三个判定条件呢？

我认为，上下班途中发生的事故性伤害应纳入工伤保险的调整范围

首先，上下班途中是职工在享有正常的休息休假权利后由居所或是休息地点到工作场所地点必然要发生的一个地点转换过程，将该时段的风险纳入工伤保险体系是对基本人权的尊重、是对劳动者提供劳动保护条件、维护正当权益的必要。

其次，在2010年工伤保险条例修订前，我曾经查到的机动车统计数据是：全国机动车保有量约1亿7655万辆，其中汽车6962．6万辆，全国机动车驾驶人约为1亿8883．6万人，其中汽车驾驶人1亿2914．77万人。如此庞大的数字，相对应的是交通事故发生的机率也非常高。高到什么程度？我未查到官方的统计数字，但是从去年四月我居住的小区门口居委会贴的一张告示可以看出：该告示称“本地区上一月共发生交通事故7起，死亡1人，重伤X人，直接经济损失X万元，请大家遵守交通安全。”我不禁反思，仅是这样一个几千人的居住小区，如果这个数字扩大到全区、全市岂不是要大得惊人？ 所以，劳动者在上下班途中遭受事故性伤害的机率较之若干年前提高的不仅是几倍的问题，高度风险的环境下更应该将上下班途中的风险纳入工伤保险的保护范围。

再次，结合国外立法的实践，例如德、美、日、韩等国家，虽然对于列入工伤保险范围表述上有差异，但都有关于上下班途中发生事故纳入工伤保险体系的的规定，同时，一些国际组织制定的文件和公约也有相关的条款。当然我是反对人云亦云，直接照搬照抄国外的立法经验，是否需要立法首先应结合本国的实际情况。考虑到客观事实的需要，我认为将上下班途中发生的风险纳入工伤保险体系的做法是完全必要的。

第二、2010修订后的工伤保险条例突破了原“机动车交通事故”的限制是不是有必要？

2010修订后的工伤保险条例第十四条第（六）项突破了修订前上下班途中受到“机动车”事故伤害的界定范围，修订后该项描述为：“在上下班途中，受到非本人主要责任的交通事故或者城市轨道交通、客运轮渡、火车事故伤害的；”从前后的对比中发现，此次修订对于交通事故增加了责任限制，即“非本人主要责任”，同时又扩大了修订前事故伤害局限于机动车的情况，将城市轨道交通、客运轮渡、火车事故伤害纳入其中，并且将非机动车发生的非道路交通事故也纳入其中。

我认为这种立法倾向扩大了上下班途中被认定为工伤的事故范围，对于劳动者来讲是有利的，但同时也增加了行政机关对工伤认定操作的难度。

首先，《条例》修订后，交通事故涵盖范围广，面临责任无法认定的问题。

根据现行的《道路交通安全法》第七十七条的规定：“ 车辆在道路以外通行时发生的事故，公安机关交通管理部门接到报案的，参照本法有关规定办理。”可见，交通事故区分为道路和非道路交通事故，交通管理部门对于非道路交通事故的处理并非其主动承担的法定职责。区分道路与非道路交通事故的方法在《道路交通安全法》颁布实施前的法规文件中就已然存在，也是一贯的作法。道路交通事故是指车辆在道路上因过错或者意外造成的人身伤亡或者财产损失的事件。而非道路交通事故当中的非道路范围界定一般包括：
（1）自建自管未列入规划的城市巷弄或村间路，或者称自行修建并自行负责管理的路面；
（2）用于田间耕
作的农村铺设的水泥路、沥青路、砂石路等机耕路
（3）村民宅前宅后建造的路段或自然通车形成的路面；
（4）封闭式住宅小区内楼群之间的路面；
（5）机关、团体、单位的内部路面，厂矿、企事业单位，火车
站、机场、港口、货场内的专用路面；
（6）撤村建居后尚未移交公安交通部门管理的路段；
（7）凉晒作 物的场院内；
（8）断路施工而且未竣工或已竣工未移交公安交通部门管理的路段；
（9）其他未列入公共交通管理范围的路段。
可见，乡、村自行修建的道路（机耕道）和自然通车形成的道路以及住宅楼群道路、机关团体单位的内部道路、厂矿企事业专用道路以及尚未交付使用的新建道路等，均不属于“道路”。而劳动者从居所出发，必然要经过非道路部分，进入工作场所后也可能要经过非道路部分，所以，将上下班途中限定在道路上发生的交通事故显然范围过窄，对劳动者上下班途中发生的事故风险保护范围有限。2004年《工伤保险条例》颁布实施后，去掉了“道路”二字，将事故限定在“与机动车发生”的范围，然而实践中科技进步，交通工具不断发生着变化，导致一部分车辆不能划入机动车范围，但事故造成的冲击力和损害后果并不亚于机动车撞击的后果，例如电动车、私自改装的三轮车等。此次《工伤保险条例》修订去掉了“机动车”，同时又列举式的加入了城市轨道交通、客运轮渡、火车事故伤害的情况，在范围上应当是涵盖了可能发生的事故伤害的全部。但随之而来的问题是将如此宽泛的认定范围限定在“非本人主要责任”的语境下是否再次模糊了认定标准？

工伤保险制度设立之初，对于上下班途中的道路机动车交通事故，限定了上下班的时间、路线及责任比例。但从实践中看，何谓合理的时间、合理的路线？多长时间为合理？稍有不同寻常就近路线是否就不合理？工伤认定部门是很难在这样一种模糊语境下整齐划一操作。由于事实情况复杂，最终导致了标准不一，个案各例，同种情况有的被认定为工伤，有的不被认定为工伤。2010年修订后的《工伤保险条例》，可能又要面临同样的一个问题，即在实践操作中，因交通事故涵盖范围广，一部分非道路交通事故有可能是无法进行责任认定的，并且城市轨道交通、客运轮渡、火车事故伤害的情况也面临着如何进行责任认定的问题。同时，对于非道路交通事故如果交通管理部门出具了无法认定或是未能出警的情况下，非本人主要责任的认定是否直接进入司法程序以及司法认定后是否就为终局性的认定，这将与道路交通事故认定不服后可救济的方式不同导致事实上的不公，当事人在此种情况下还有没有针对责任认定不服可救济的途径等一系列问题，有待相关部门进一步明确。

第三、对超过法定退休年龄的劳动者是否适用的问题

由于社会平均寿命的延长，因知识、技能达到较高的程度而身体条件决定有精力去继续从事工作的人越来越多，许多用人单位聘用已达退休年龄的人员或是已办理退休手续的人员在企业内工作的现象越来越普遍，特别是一些脑力劳动者或是技能型的劳动者，这部分群体在上下班途中发生的事故能否被认定为工伤？最高人民法院行政审判庭关于超过法定退休年龄的进城务工农民因工伤亡的，应否适用《工伤保险条例》请示的答复（(2010)行他字第10号）对此进行了肯定，但因最高院的答复仅是针对个案进行的，农民工没有退休的社会保障，本应属于法律倾斜性救助的对象，且答复时《工伤保险条例》尚未修订，从修订后的条款变化情况来看，对于已达退休年龄的事实上的“白领”劳动者在上下班途中发生的事故风险仍存在认定的疑难问题。

第四、 将上下班途中的风险全部纳入工伤保险范围是否存在双重赔偿的问题？

民法对于侵权损害赔偿责任的救济原理是损害填平，那么基于对遭受事故性伤害职工的保护，工伤保险法律关系与民事侵权的法律关系确实是两个不同的法律关系，但二者毕竟是基于一个受损害的事实，是否存在双重赔偿的问题呢？最高人民法院关于因第三人造成工伤的职工或其亲属在获得民事赔偿后是否还可以获得工伤保险补偿问题的答复（[2006]行他字第12号）中明确适用《安全生产法》和《人身损害赔偿司法解释》的相关规定处理因安全生产事故和第三人侵权后工伤保险与人身损害两种法律关系并存的处理方式，可以说同时获得补偿和赔偿是有据可依的。然而也应该看到，实践当中因交通事故主张同时索赔是相当困难的。因人身损害赔偿的诉讼时效为一年，而工伤认定的时效同样为一年，对工伤认定的结论不服还有可能导致行政诉讼程序的开始，工伤认定后还需要劳动能力评定等程序，饱受伤痛折磨的劳动者一般很难在如此短的时间内一边通过司法程序解决人身损害赔偿问题，历经一审、二审和有可能的再审最后到执行，再通过层层关卡主张工伤认定、劳动能力鉴定以真正获得充足的赔偿和补偿，且两项制度设计重合部分是不能重复给付的。

综上，是我对《工伤保险条例》修订后第十四条第（六）款适用的一些看法。因时间仓促，还有许多可细化深入探讨的地方，留待以后探讨交流。

附：现行2010修订后《工伤保险条例》

第十四条　职工有下列情形之一的，应当认定为工伤：
（一）在工作时间和工作场所内，因工作原因受到事故伤害的；
（二）工作时间前后在工作场所内，从事与工作有关的预备性或者收尾性工作受到事故伤害的；
（三）在工作时间和工作场所内，因履行工作职责受到暴力等意外伤害的；
（四）患职业病的；
（五）因工外出期间，由于工作原因受到伤害或者发生事故下落不明的；
（六）在上下班途中，受到非本人主要责任的交通事故或者城市轨道交通、客运轮渡、火车事故伤害的；
（七）法律、行政法规规定应当认定为工伤的其他情形。

04年1月1日实施的工伤保险条例

第十四条　职工有下列情形之一的，应当认定为工伤：
（一）在工作时间和工作场所内，因工作原因受到事故伤害的；
（二）工作时间前后在工作场所内，从事与工作有关的预备性或者收尾性工作受到事故伤害的；
（三）在工作时间和工作场所内，因履行工作职责受到暴力等意外伤害的；
（四）患职业病的；
（五）因工外出期间，由于工作原因受到伤害或者发生事故下落不明的；
（六）在上下班途中，受到机动车事故伤害的；
（七）法律、行政法规规定应当认定为工伤的其他情形。

企业职工工伤保险试行办法
（劳动部　１９９６年８月１２日　劳部发[１９９６]２６６号）

第八条　职工由于下列情形之一负伤、致残、死亡的，应当认定为工伤：
（一）从事本单位日常生产、工作或者本单位负责人临时指定的工作的，在紧急情况下，虽未经本单位负责人指定但从事直接关系本单位重大利益的工作的；
（二）经本单位负责人安排或者同意，从事与本单位有关的科学试验、发明创造和技术改造工作的；
（三）在生产工作环境中接触职业性有害因素造成职业病的；
（四）在生产工作的时间和区域内，由于不安全因素造成意外伤害的，或者由于工作紧张突发疾病造成死亡或经第一次抢救治疗后全部丧失劳动能力的；
（五）因履行职责遭致人身伤害的；
（六）从事抢险、救灾、救人等维护国家、社会和公众利益的活动的；
（七）因公、因战致残的军人复员转业到企业工作后旧伤复发的；
（八）因公外出期间，由于工作原因，遭受交通事故或其他意外事故造成伤害或者失踪的，或因突发疾病造成死亡或者经第一次抢救治疗后全部丧失劳动能力的；
（九）在上下班的规定时间和必经路线上，发生无本人责任或者非本人主要责任的道路交通机动车事故的；
（十）法律、法规规定的其他情形.