笔者在办理上海市xx区xx街坊房屋征收案件过程中通过政府信息公开得知，涉案土地已经于2007年办理了收回国有土地使用权手续，区政府同时作出了收回国有土地使用权和供地的批准文件。笔者认为该收回国有土地使用权严重侵害涉案当事人的合法权益，依法向上海市第二中级人民法院提起行政诉讼，上海市第二中级人民法院以当事人与涉案行政行为没有法律上的利害关系为由裁定不予立案，经向上海市高级人民法院上诉，上海市高级人民法院维持了一审裁定，现在本案已经向最高人民法院申请再审。

    本文仅从法律角度分析收回国有土地使用权的批准文件是否可以起诉。

    一、涉案收回国有土地使用权批准文件不仅仅是一个对xx区房屋土地管理局发出内部文件，而是对涉案国有土地使用权的进行处分的行政行为。

   《中华人民共和国房地产管理法》第三十二条：“房地产转让、抵押时，房屋的所有权和该房屋占用范围内的土地使用权同时转让、抵押。”

   《建设部关于国有房屋土地使用证及房地产交易中土地使用权转让等有关问题的答复》 ：二、要按照国家现行的各项房地产政策、法规，坚持原则，一如既往地做好各项房地产管理工作，为保证房地产各项工作的正常进行，必须重申我国房地产管理一贯遵循的几条基本原则。

    1．重申我国房屋所有权与土地使用权主体一致的原则。解放以来，我国对待房屋所有权和土地所用权的一贯原则是，不经取得土地使用权，不得进行地上建筑，地上建筑所有权转移时，连同所使用的房基地一并转移；合法取得的房屋所有权和土地使用权，受国家法律保护。我国司法、规划和房地产管理机关都是按照这一原则处理房地产权属问题的。国家基本法律中关于公民、法人合法民事权益的规定和法律保护，部门规章无权否定和变更。

    按照“房随地走，地随房走，房地一体，不可分离”的原则，土地和房屋的收回和出让应当是一并处理的，涉案收回国有土地使用权批准文件仅仅对涉案土地的使用权进行了处分，却对涉案土地上的房屋没有进行处理，明显是违反了法律和建设部的规定，造成被征收人对涉案土地和房屋的使用权和所有权处于不完整状态，严重侵犯了被征收人对涉案土地房屋的使用权和所有权。

    虽然涉案收回国有土地使用权批准文件的对象是xx区房屋土地管理局，但是其内容却是对涉案国有土地使用权的处分行为，是xx区人民政府通过该收回国有土地使用权批准文件将涉案国有土地使用权从被征收人手中收回归于国家的行政行为。

    本案中被征收人持有合法土地使用权证书、房产权证书、租用居住公房凭证等手续，对涉案的土地和房屋拥有合法的使用权，依法受法律的保护，任何单位和个人未经法定程序，都不能剥夺被征收人的合法使用权，xx区人民政府擅自对涉案国有土地使用权进行收回侵犯了被征收人的合法权益，xx区人民政府作出的涉案行政行为与被征收人有法律上的利害关系。

    二、xx区人民政府收回涉案土地国有土地使用权却不给予被征收人任何补偿，明显侵犯被征收人的合法权益，本案与被征收人有法律上的利害关系。

   《中华人民共和国房地产管理法》第十九条　国家对土地使用者依法取得的土地使用权，在出让合同约定的使用年限届满前不收回；在特殊情况下，根据社会公共利益的需要，可以依照法律程序提前收回，并根据土地使用者使用土地的实际年限和开发土地的实际情况给予相应的补偿。

   《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第四十二条：“国家对土地使用者依法取得的土地使用权不提前收回。在特殊情况下，根据社会公共利益的需要，国家可以依照法律程序提前收回，并根据土地使用者已使用的年限和开发、利用土地的实际情况给予相应的补偿。 ”

    按照上述法律、法规的相关规定，收回国有土地使用权必须给土地使用权人以补偿，但是被征收人却未获得任何补偿，xx区人民政府收回国有土地使用权而不给予被征收人补偿明显侵犯了被征收人的合法权益，涉案行政行为与被征收人有法律上的利害关系。

    三、xx区人民政府将涉案国有土地使用权收回后必然造成原有土地使用证注销，被征收人作为持有国有土地使用权证和在涉案土地上拥有房屋的居民与涉案收回国有土地使用权批准文件有法律上的利害关系。

    《土地登记规则》（国土［法］字第184号）第五十四条：“县级以上人民政府依法收回国有土地使用权的，土地管理部门在收回土地使用权的同时，办理国有土地使用权注销登记，注销土地证书。”

   《土地登记办法》第五十条 有下列情形之一的，可直接办理注销登记：（一）依法收回的国有土地；（二）依法征收的农民集体土地；

（三）因人民法院、仲裁机构的生效法律文书致使原土地权利消灭，当事人未办理注销登记的。

    按照上述规定，xx区人民政府收回国有土地使用权后，土地管理部门必然对原有的国有土地使用权进行注销登记，被征收人拥有的国有土地使用权就会被注销，故涉案行政行为与被征收人有直接的利害关系。

    综上所述，区政府作出的收回土地使用权批准文件与被征收人有直接的利害关系，被征收人起诉符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条的规定，人民法院应当依法受理，并进行实体审理。

     魏xx、陈xx诉来安县人民政府 收回土地使用权批复案

     (最高人民法院审判委员会讨论通过2013年11月8日发布)

    关键词 行政诉讼 受案范围 批复 裁判要点

    地方人民政府对其所属行政管理部门的请示作出的批复,一般属于内部行政行为,不可对此提起诉讼。但行政管理部门直接将该批复付诸实施并对行政相对人的权利义务产生了实际影响,行政相对人对该批复不服提起诉讼的,人民法院应当依法受理。

    相关法条 《中华人民共和国行政诉讼法》（注：2015年之前的行政诉讼法）第十一条

    基本案情

    2010年8月31日,安徽省来安县国土资源和房产管理局向来安县人民政府报送《关于收回国有土地使用权的 请示》,请求收回该县永阳东路与塔山中路部分地块土地使用权。9月6日,来安县人民政府作出《关于同意收回 永阳东路与塔山中路部分地块国有土地使用权的批复》。来安县国土资源和房产管理局收到该批复后,没有依法制 作并向原土地使用权人送达收回土地使用权决定,而直接交由来安县土地储备中心付诸实施。魏xx、陈xx的房 屋位于被收回使用权的土地范围内,其对来安县人民政府收回国有土地使用权批复不服,提起行政复议。2011年9 月20日,滁州市人民政府作出《行政复议决定书》,维持来安县人民政府的批复。魏永高、陈守志仍不服,提起 行政诉讼,请求人民法院撤销来安县人民政府上述批复。

    裁判结果

    滁州市中级人民法院于2011年12月23日作出(2011)滁行初字第6号行政裁定:驳回魏xx、陈xx的起 诉。魏xx、陈xx提出上诉,安徽省高级人民法院于2012年9月10日作出(2012)皖行终字第14号行政裁定: 一、撤销滁州市中级人民法院(2011)滁行初字第6号行政裁定;二、指令滁州市中级人民法院继续审理本案。

    裁判理由

    法院生效裁判认为:根据《土地储备管理办法》和《安徽省国有土地储备办法》以收回方式储备国有土地的程序规定,来安县国土资源行政主管部门在来安县人民政府作出批准收回国有土地使用权方案批复后,应当向原土地使用权人送达对外发生法律效力的收回国有土地使用权通知。来安县人民政府的批复属于内部行政行为,不向相对人送达,对相对人的权利义务尚未产生实际影响,一般不属于行政诉讼的受案范围。但本案中,来安县人民政府作出批复后,来安县国土资源行政主管部门没有制作并送达对外发生效力的法律文书,即直接交来安县土地储备中心根据该批复实施拆迁补偿安置行为,对原土地使用权人的权利义务产生了实际影响;原土地使用权人也通过申请政

府信息公开知道了该批复的内容,并对批复提起了行政复议,复议机关作出复议决定时也告知了诉权,该批复已实际执行并外化为对外发生法律效力的具体行政行为。因此,对该批复不服提起行政诉讼的,人民法院应当依法受理。