一、基本案情

原告陈某洋、皇某红系夫妻关系，均为x县x镇人，在x镇x村有住房。2005年11月8日，因原告户居住房屋为列为草危房改造对象，经x县农村安居工程办公室、x镇民政办批准，原告陈某洋获得农村草（危）房改造证明书。后二原告对住房予以改造。

2016年6月18日，x县人民政府发布x001号公告内容为：“因x西路两侧（一期）棚户区改造项目建设需要，需对该项目规划航线范围内的房屋和附属物实施征收……一、征收项目：x西路两侧（一期）棚户区改造项目；二、征收范围：x县路两侧、淮浦南路西侧、盐河东侧（具体以规划红线图为准）；三、征收部门：x县住房和城乡建设局；四、征收实施单位：x镇人民政府、x县房屋征收服务中心……”原告户房屋在本次征收范围内。

2020年5月12日，原告得到一份货币补偿协议，该协议书载明：征收部门（甲方）为x县住建局，被征收人（乙方）为皇某红，上述协议仅在（三）装潢、附属物、生活设施移装及花草树木补偿款一栏中载有“土地补偿：数量19.61、单价300元、金额5883元；提前搬奖180.39、单价100元、金额18039元；搬奖1、金额3000元”。

但上述协议中，对协议具有实质影响的内容处均为空白，且在被征收人处并无二原告签名。原告认为，案涉货币补偿协议系空白协议，请求法院确认上述协议无效。

二、被告x县住建局辩称

1、签订空白协议没有事实依据。中山西路两侧棚户区（一期）改造项目，征收部门有关人员多次与原告就征收安置补偿问题磋商，并将《房屋征收补偿评估报告》当面交原告协商。2016年8月5日，经与原告二人及其女儿共同协商一致，签订了协议，且当事人认真阅读，并签字确认，故不存在空白协议的情形。

2、补偿协议是房屋征收工作人员、社区和基层党组织工作人员严格按照政策要求，与原告及其女儿洽谈签订协议，不存在诱导欺骗的情形。

3、协议签订程序合法。被告x县住建局按照有关规定委托x房地产土地评估有限公司对原告房屋进行评估，并将《房屋征收补偿评估报告》送达原告。洽谈签订安置补偿协议的依据即评估报告，按照评估报告确认的房价，双方确认的面积，计算按照补偿，签订协议书。

三、庭审意见

1、根据x县人民政府发布x001号《房屋征收决定公告》规定，征收部门为x县住建局，在案涉行政协议中，只表明征收单位（甲方）为x县住建局，征收实施单位处为空白，故对于原告起诉x街道办事处及房屋征收服务中心上述二单位的诉讼部分，本院依法裁定驳回。

2、案涉协议对于被征收房屋基本情况等均无记载，且二原告均未在案涉协议中签字确认，明显属于空白协议，对双方并无法律上的约束力，任何一方均无法要求对方履行该协议，客观上也因该协议缺乏必要的内容而无法履行。

原告对于尚未成立的行政协议要求确认其无效，该诉讼请求因协议未成立而不具有审查的条件，不能得到法院支持。但作为行政诉讼全面审查的基本原则，本院对协议不成立的事实依法应当予以确认。各方可就拆迁补偿安置有关内容进行协商后另行订立具有双方权利义务的拆迁补偿安置协议。

3、被告抗辩称原告已经超过起诉期限的问题。本院认为，行政诉讼法并未明确规定行政无效是否适用起诉期限的相关规定，但考虑到案涉协议不具备合同成立的必要条件，应当自始不发生法律效力，并自始对行政相对人不发生约束力。故对被告提出起诉超过期限的答辩理由本院不予采纳。

4、二原告与被告x县住建局签订的《x县国有土地上房屋搬迁补偿安置协议书》（货币补偿），因缺乏合同的必备内容，而导致该合同并不成立，依法予以确认。原告要求确认行政协议无效的诉求，本院不予支持。

四、法院判决

二〇二一年四月九日法院判决，确认案涉2006年8月5日的《x县国有土地上房屋搬迁补偿安置协议书》（货币补偿）不成立。

【声明】司法裁判案例。