农村小产权房买卖合同
之
效力认定问题分析
一、问题由来
小产权房问题进入法律视野，最早要追溯到2002年北京通州的“画家村”房屋买卖一事。2002年7月1日，北京市通州区宋庄镇辛店村农民马海涛与画家李玉兰签订《买卖房协议书》，将诉争房屋及院落以4.5万元的价格卖给李玉兰。在房价高涨和搬迁传闻下，2006年2月，马海涛夫妇要求确认购买合同无效。2007年7月，北京市通州区法院一审认为，李玉兰系城镇居民，依法不得买卖农村集体经济组织成员的住房，判决李玉兰将诉争房屋及院落腾退给马海涛，马海涛赔偿李玉兰9万余元。后李玉兰不服，提出上诉。2007年12月，二审法院终审首次认定“画家村”农村房屋买卖合同无效，但判决中指出合同无效主要责任在于农民反悔，李玉兰可就赔偿问题另行主张。
同样是北京的案例，也有认定小产权房买卖合同有效的情形：2010年1月，北京市门头沟区某村村民阴女士与某单位科员朱先生签订《房屋买卖协议》，将自己的一套小产权房以45万元出售给朱先生。签约前，朱先生已经知道该房屋是小产权房，因为小产权房价格比商品房价格有明显优势，才选择购买用于自己使用。签订协议并支付房款后，朱先生与村委会也签署了入住协议，完成了房屋交付并实际使用。此后，房价不断上涨。2013年10月，阴女士认为其与朱先生签订的协议违反国家关于“小产权房禁售”的规定，协议属于无效合同，于是到法院起诉买房人朱先生，请求法院判令双方合同无效。门头沟区法院审理后认为，本案买卖双方签订协议时对于该房屋为小产权房的事实均知情，《房屋买卖协议》是当事人真实意思表示，且不违反法律、行政法规的强制性规定，应为有效合同。2013年12月，法院作出判决，对于阴女士要求确认合同无效的诉讼请求，不予支持。
二、裁判依据
为何同是小产权房的案件，同是北京地区的判决，关于房屋买卖合同效力的认定却截然相反呢？我们先来看看两个案件判决的法律依据是什么。
（一）“画家村”案例判决合同无效的主要依据是小产权房买卖合同违反了法律和行政法规的强制性规定。相关依据如下：
1.《合同法》第五十二条“有下列情形之一的，合同无效：(五)违反法律、行政法规的强制性规定。”
2.《土地管理法》第六十三条“农村集体所有的土地使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设。”
3.《城市房地产管理法》第三十八条第6项“未依法登记领取权属证书的房地产，不得转让。”
4.《国务院办公厅关于严格执行有关农村集体建设用地法律和政策的通知》（国办发[2007]71号）第二条“农村住宅用地只能分配给本村村民，城镇居民不得到农村购买宅基地、农民住宅或小产权房。单位和个人不得非法租用、占用农民集体所有土地搞房地产开发。”
5.中共中央、国务院《关于切实加强农业基础建设进一步促进农业发展农民增收的若干意见》（中发〔2008〕1号）规定“城镇居民不得到农村购买宅基地、农民住宅或小产权房。”
6.《最高人民法院关于为推进农村改革发展提供司法保障和法律服务的若干意见》(法发〔2008〕36号)规定“对违反法律、行政法规以及相关国家政策的宅基地转让行为，以及其他变相导致农民丧失宅基地使用权的行为，应当依法确认无效。”
7.《北京市高级人民法院关于印发农村私有房屋买卖纠纷合同效力认定及处理原则研讨会会议纪要的通知》(京高法发[2004]391号)第二条“关于农村私有房屋买卖纠纷合同效力的认定，与会人员多数意见认为，农村私有房屋买卖合同应当认定无效。”
（二）“门头沟”案例判决合同有效的主要依据是，小产权房买卖合同并未违反法律、行政法规的强制性规定，应为有效合同。具体依据为：
1.《合同法》第五十二条“有下列情形之一的，合同无效：(五)违反法律、行政法规的强制性规定。”
2.《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国合同法〉若干问题的解释（二）》（法释〔2009〕5号）第十四条“合同法第五十二条第（五）项规定的"强制性规定"，是指效力性强制性规定。”
3.《最高人民法院关于当前形势下审理民商事合同纠纷案件若干问题的指导意见》（法发〔2009〕40号）第十五条“正确理解、识别和适用合同法第五十二条第（五）项中的"违反法律、行政法规的强制性规定"，关系到民商事合同的效力维护以及市场交易的安全和稳定。人民法院应当注意根据《合同法解释（二）》第十四条之规定，注意区分效力性强制规定和管理性强制规定。违反效力性强制规定的，人民法院应当认定合同无效；违反管理性强制规定的，人民法院应当根据具体情形认定其效力。”
4.《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（2013年11月12日十八届三中全会通过）第(21)条，保障农户宅基地用益物权,改革完善农村宅基地制度,选择若干试点,慎重稳妥推进农民住房财产权抵押、担保、转让,探索农民增加财产性收入渠道。
三、裁判分析
上面两起案件的判决都引用了《合同法》第五十二条第(五)项，但却分别做出合同无效、有效的判决，其根本原因在于两起案件受理的时间不同，法律解释和政策规定出现新的变化。第一起案件中，司法解释尚未对《合同法》第五十二条第(五)项中的“强制性规定”做出明确解释，法院认为《土地管理法》等法规中禁售小产权房的规定即为强制性规定，据此做出合同无效的判决。第二起案件中，最高法在2009年发布的《合同法解释(二)》中明确“强制性规定”是指“效力性强制性规定”，法院认为《土地管理法》等法规中禁售小产权房的规定为管理性强制规定，并非效力性强制规定，并据此做出合同有效的判决。另外，政策层面的变化，包括从全面禁止小产权房出售到试点农民住房有条件流转等，也会在一定程度上影响司法判决结果。
四、效力认定
同样，在2016年第八次全国法院民事商事审判工作会议（民事部分）纪要第19条《关于农村房屋买卖问题》记载：在国家确定的宅基地制度改革试点地区，可以按照国家政策及相关指导意见处理宅基地使用权因抵押担保、转让而产生的纠纷。在非试点地区的，农民将其宅基地上的房屋出售给本集体经济组织以外的个人，该房屋买卖合同认定为无效。合同无效后，买受人请求返还购房款及其利息，以及请求赔偿翻建或者改建成本的，应当综合考虑当事人过错等因素予以确定。
可见，对于农村小产权房买卖合同的效力问题不能一概而论，而应区分案发地是否被列入《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》第21条注明的宅基地流转试点地区。根据《决定》赋予农民更多财产权利精神，为了增加农民收入，保障农民集体经济组织成员权利，赋予农民对集体资产股份占有、收益、有偿退出及抵押、担保、继承权，在试点地区，农村小产权房买卖是符合法律规定和国家政策的。相反，在宅基地流转的非试点地区，农民出售其宅基地上的房屋给本集体经济组织成员以外的当事人的，应当认定合同无效。
赵学飞
二〇一六年十二月一日
