案件信息

案件名称：重庆建工集团股份有限公司与中铁十九局集团有限公司建设工程合同纠纷再审案

案号： （2012）民提字第205号

审理法院：最高人民法院

来源：《中华人民共和国最高人民法院公报》2014年第4期（总第210期）

审判要旨

一、根据审计法的规定，国家审计机关对工程建设单位进行审计是一种行政监督行为，审计人与被审计人之间因国家审计发生的法律关系与本案当事人之间的民事法律关系性质不同。因此，在民事合同中，当事人对接受行政审计作为确定民事法律关系依据的约定，应当具体明确，而不能通过解释推定的方式，认为合同签订时，当事人已经同意接受国家机关的审计行为对民事法律关系的介入。

二、在双方当事人已经通过结算协议确认了工程结算价款并已基本履行完毕的情况下，国家审计机关做出的审计报告，不影响双方结算协议的效力。

案件梳理

本案中金凯公司与重庆建工集团签订《金山大道西延段道路工程建设工程施工合同》，金凯公司将金山大道西延段道路工程发包给重庆建工集团，约定价格的确定方式为“金凯公司、经开区监审局审定后纳入工程结算”。中铁十九局经金凯公司确认为岚峰隧道工程分包商，并与重庆建工集团签订《单项工程项目承包合同》的分包合同，该合同中对于结算价款约定为“最终结算价按照业主审计为准”。在金山大道西延段道路工程竣工并通过验收之后，出于为了对岚峰隧道工程部分结算提供价值依据的目的，经开区监审局委托西恒公司进行竣工结算审核并出具审核报告。2007年12月5日以西恒公司审计报告为基础，重庆建工与中铁十九局进行分包工程结算，确认了结算金额。2008年10月9日至11月21日，重庆市审计局对该项目道路工程竣工决算进行审计，要求核减分包工程部分的结算价款。重庆建工集团按照将部分审减金额退还土储中心（原金凯公司），重庆建工集团要求分包商中铁十九局按照审计报告的内容退还工程款。本案诉讼当事人重庆建工集团与中铁十九局之间的分包合同未违反法律及行政法规的强制性规定，合法有效，签订的分包合同对于双方均有拘束力。

本案争议的核心在于分包合同中约定的“最终结算价按照业主审计为准”如何理解。其中重庆建工集团认为中铁十九局应当按照重庆市审计局的审计报告退还工程款，而中铁十九局认为双方基于西恒公司报告达成的结算协议有效且基本履行完毕，该协议对双方有约束力，不应按照重庆审计局的审计报告。

一、二审法院所持的观点主要体现为以下几个方面：

1、案涉工程系政府投资的重点工程，应当受到国家的审计监督，即工程业主的财务收支须受此审计监督的约束，且该种审计监督并不当然以业主或当事人的意志为转移。“最终结算价按照业主审计为准”中的“审计” 应当限缩解释为法定审计，而非广义的审核。重庆市审计局才是符合合同约定的审计主体，其出具的审计结果才是符合双方当事人合同约定的结算依据。

2、本案中经开区监审局委托西恒公司做出的审核报告仅是对案涉工程的结算提供阶段性的依据，仅是诉争工程结算过程中的阶段性行为，不能以此对抗本案双方当事人之间关于工程结算的合同约定以及审计监督的相关法律法规。

3、审计作为国家的一种行政监督，在当事人没有约定以审计结果作为结算依据的情况下，通常不会直接对当事人的结算产生法律后果。但在双方当事人约定以审计结果作为结算依据的情况下，由于双方当事人自愿选择以审计结果约束双方之间的结算，虽然从形式上表现为行政权力对民事法律关系的干涉，但这正是当事人意思自治的体现。

因此一审二审基于以上考虑，支持了重庆建工集团的主张。再审法院则是截然相反的态度：

1、重庆建工集团与中铁十九局之间关于案涉工程款的结算，属于平等民事主体之间的民事法律关系。因此，本案诉争工程款的结算，与法律规定的国家审计的主体、范围、效力等，属于不同性质的法律关系问题，即无论案涉工程是否依法须经国家审计机关审计，均不能认为，国家审计机关的审计结论，可以成为确定本案双方当事人之间结算的当然依据。

2、分包合同中“最终结算价按照业主审计为准”，应解释为工程最终结算价须通过专业的审查途径或方式，确定结算工程款的真实合理性，该结果须经业主认可，而不应解释为须在业主接受国家审计机关审计后，依据审计结果进行结算。

3、分包合同的履行角度，审核报告已经得到了案涉工程业主和本案双方当事人的认可，重庆建工集团与中铁十九局又在审核报告的基础上签订了结算协议并已实际履行。即使西恒公司的审核报告与双方当事人签订分包合同时约定的业主审计存在差异，但根据《中华人民共和国合同法》第七十七条第一款的规定，双方当事人签订结算协议并实际履行的行为，亦可视为对分包合同约定的原结算方式的变更，该变更对双方当事人具有法律拘束力。在双方当事人已经通过结算协议确认了工程结算价款并已基本履行完毕的情况下，国家审计机关做出的审计报告，不影响双方结算协议的效力。

张律师评析

1、审计结论不能当然的否认双方民事法律关系的合法性与正当性。根据审计法的规定，国家审计机关的审计系对工程建设单位的一种行政监督行为，目的在于防止建设项目出现违规行为。审计人与被审计人之间因国家审计发生的法律关系与本案当事人之间的民事法律关系性质不同。

2、如仅约定“最终结算价按照业主审计为准”，应解释为工程最终结算价须通过专业的审查途径或方式，确定结算工程款的真实合理性，并得到业主的认可，而不应通过解释推定的方式，认定合同签订时，当事人已经同意接受国家机关的审计行为对民事法律关系的介入。

建设工程双方当事人如果希望行政审计结果作为确定民事法律关系的依据，应当在民事合同中进行具体明确的约定。

3、即便双方当事人对合同约定的内容存在认识差异，如果双方当事人通过实际履行的方式，实质上变更了合同约定内容，该变更行为对双方当事人具有法律约束力。本案中西恒公司的审核报告已经被涉案当事人的认可，并在此基础上签订结算协议且实际履行，实质上形成了合同的变更，对双方具有约束力。