国有企业改制是将国有企业的资产量化为股份并改变原有企业内部治理结构的过程，也是我国目前国有企业改革的重要手段和方向，广义的企业改制包括：企业组织形式的变更、资产重组、增资、股权转让、联合、兼并、租赁、承包经营、合资等。由于国企改制程序繁多、周期较长、所涉法律法规及规范性文件繁杂、涉及人员众多、资产巨大、财务复杂，所以承办律师必须掌握足够的实务操作技能，来指导企业管理层完成改制过程和法律程序。我所匡海鲸律师及其公司法专业律师团队结合2019年2月份办理的南京高技术开发区公用事业公司改制为南京高新公用事业有限责任公司的国有企业公司制改制的工作经验，总结以下改制过程中的法律问题和实务操作，并围绕国有企业改制的全过程从律师实务操作的角度探讨国有企业改制涉及到的法律问题和解决办法。与同行共飨，并欢迎指正。

[主要内容]：

一、国有企业改制的法主要律依据1、《中华人民共和国企业国有资产法》，人大常委会制定，2009年5月1日生效。2、《中华人民共和国公司法》，人大常委会制定，1993年12月29日制定， 1999年12月25日第一次修订， 2005年10月27日第二次修订，2013年12月28日第三次修订，于2014年3月1日起实施。3、《国务院办公厅转发国务院国有资产监督管理委员会关于规范国有企业改制工作意见的通知》（国办发[2003] 96号文件），国务院国资委制定，2003年11月30日生效。4、《企业国有产权转让管理暂行办法》（国资委、财政部令第3号令），国务院财政部、国资委制定，2004年2月1日生效。5、《企业国有产权向管理层转让暂行规定》（国资发产权[2005]78号文件），财政部、国务院国资委制定，2005年4月1日生效。6、《关于进一步规范国有企业改制工作的实施意见》（国办发[2005]60号文件），国务院国资委制定、国务院办公厅转发，2005年12月19日生效。7、《国务院国有资产监督管理委员会关于进一步贯彻落实<国务院办公厅转发国资委关于进一步规范国有企业改制工作实施意见的通知>的通知》（国资发改革[2006]131号文件），国务院国资委制定，2006年7月21日生效。

二、律师承办国有企业改制法律服务的一般业务流程

1、为改制方案、国有产权转让方案编制过程中涉及的法律问题提供法律服务。

2、开展国有企业改制的律师尽职调查，根据委托人的要求，出具《尽职调查报告》。

3、对企业主体报批的改制方案、国有产权转让方案及相关法律事项出具《法律意见书》。

4、根据委托人的要求，编制各类法律文件，协助完成国有企业各项内部的审核、批准程序。

5、根据委托人的要求，协助改制方案的实施，编制各类法律文件，参与谈判，审核其他交易方提供的材料或法律文本。 6、根据委托人的要求，协助国有产权转让方案的实施和产权交易工作，协助公司或企业办理工商变更登记手续。

三、律师在国有企业改制中提供的法律服务（此处版面有限，详细内容可询本律师）

（1）改制方案应当遵循国家和本省有关法规规定，解析和应对改制企业的现有问题，处理改制过程中遇到的问题。企业改制方案、企业国有产权转让方案一般包括如下内容：1、改制企业基本情况：2、改制的目的以及必要性，改制目标以及可行性；3、改制的方式及相应的资产重组方案(包括土地使用权、非专利技术以及商标的处置方案)；4、债权债务(包括拖欠职工工资费用等)处置方案；5、改制后企业的资本组织形式、注册资本、股权结构：6、职工安置方案(含离退休人员及费用管理方案)；7、参与改制其他投资方的基本情况；8、与改制相关的协议书草案；9、公司章程(草案)：10、改制的实施方案和时间安排：11、其他需要说明的问题。

注意：1、律师接受企业主体的委托，就股权形式产权转让、资产形式产权转让的方案编制所涉及的法律问题提供服务。提示委托人注意编制的国有企业产权转让方案应当符合《企业国有产权转让管理暂行办法》第二十九条规定的要求。2、律师可以接受产权主体的委托，起草、修改国有产权的《转让合同》，或接受国有产权受让人的委托，参与《转让合同》的修改。律师根据《公司法》、《合同法》和《企业国有产权转让管理暂行办法》的规定编写《转让合同》。《转让合同》的主要条款应符合《企业国有产权转让管理暂行办法》第十九条的规定。

（2）律师为改制方案中股权设置和法人治理结构的编制、资产和债权债务处置部分的编制、根据委托人的要求参与的其他法律文件及各项附件的编制等提供的法律服务。

四、各项企业改制涉及的法律文书的报批、备案、确认工作（此处版面有限，内容可询本律师）

1、律师接受委托，依法协助或代理改制方案的报批工作，对报批程序提供咨询意见。

2、律师接受委托，依法代理国有产权转让方案的报批、备案工作，对报批、备案程序提供咨询意见。

3、律师接受委托，依法协助改制企业与债权金融部门办理改制确认手续，对确认手续所涉及的法律问题提供咨询意见。

4、律师接受委托，依法协助产权主体或改制企业进行清产核资、财务审计、资产评估，对所涉及的核准或备案程序问题提供咨询意见。

5、律师接受委托，依法协助“利用外资改组国有企业”有关事项的报批工作，对报批程序提供咨询意见。

五、协助国有产权转让方案的实施和产权交易工作（此处版面有限，详细内容可询本律师） 

1、律师协助产权主体或改制企业实施和落实国有产权转让方案的具体内容，协助完成交易挂牌的准备改组工作。2、律师协助产权主体或改制企业与产权经纪组织签订《委托出让代理协议》，对协议内容和条款提出修改意见。3、律师协助产权主体或改制企业向产权交易所提交产权交易必备的各类法律文件，协助产权主体或改制企业向产权交易所签发包含各类保证、承诺内容的书面文件。4、律师协助产权主体或改制企业与产权交易受让人订立《产权交易合同》，并对合同内容和各项条款提出修改意见。5、律师协助产权主体或改制企业取得产权交易所签发的产权交割单，配合产权主体或改制企业办理产权交割手续。

六、律师尽职调查的注意事项和出具法律意见书的详细内容

1、本文所称尽职调查，是指国有企业改制与重组过程中，律师为出具《法律意见书》，依据国有企业的改制、重组、产权交易等商业计划，对有关资料、文件、信息以及其他事实情况，从法律专业角度进行调查、研究、分析和判断。尽职调查是律师从事国有企业改制与重组工作的专门职责，是律师对改制方案或国有产权转让方案出具《法律意见书》的依据。律师开展尽职调查工作，应当排除各种外部因素对律师工作的不利影响，排除各种妨碍与干扰，以保证尽职调查工作的独立性性，应当认真审核、比对相关资料。对于需要制作调查笔录的，应当亲自当面询问有关人员，以保证尽职调查工作的真实。在相关资料发生矛盾或者不相一致的情况时，要求委托人予以核实。尽职调查的工作底稿一般包括以下内容：（此处版面有限，详细内容可询本律师）

2、律师必须采取书面形式对国有企业改制工作出具法律意见。律师的《法律意见书》，分两种：（1）关于改制方案的《法律意见书》；（2）关于国有产权转让方案的《法律意见书》。律师对国有企业改制工作出具的《法律意见书》，主要用于产权主体或改制企业向国有资产监督管理部门申请批准改制方案或国有产权转让方案时作为报批配套文件使用。律师应在《法律意见书》中声明非经律师及其所在律师事务所同意，《法律意见书》不得用于企业改制以外的其他目的或用途。律师在出具《法律意见书》时，应注意对方案内容的合法性发表意见。律师对方案中存在合法性障碍的事项，可以另行发表有关依法处置方式的意见。律师对国有企业改制工作出具的《法律意见书》，一般包括以下内容：（此处版面有限，详细内容可询本律师） 

七、职工安置和职工权益的保障

 1、律师为改制企业出具职工安置方案法律意见书时，需要改制企业提供的资料包括但不限于（此处版面有限，详细内容可询本律师）

 2、律师审查职工安置问题的工作内容。律师在对改制企业提供的职工基本情况的尽职调查中，应具体了解的内容。在上述尽职调查的基础上，接受委托，向委托人出具尽职调查报告，帮助改制企业起草员工安置方案。如果律师认为改制企业在职工安置过程中有任何违法或不当之处，应在保留意见中予以陈述或说明，并通过有关主管部门进行协调解决。

八、产权界定法律事务

改制过程中涉及就某一项或几项资产进行产权界定，法律依据主要是根据《国有资产产权界定和产权纠纷处理暂行办法》（国资法规发[1993]68号）及国家国有资产管理局、财政部、国务院清产核资领导小组办公室《关于印发<关于清产核资中全民所有制企业、单位对外投资的清理和界定的暂行规定>的通知》（1992年11月10日）等有关法律法规、规范性文件。律师需要从产权的形成、变化、归属划分几个方面提出书面法律意见。提示改制企业就产权界定事项向国有资产监督管理部门提出确认申请。

 九、清产核资法律事务

改制过程中，承办律师协助进行清产核资并出具清产核资法律意见，这需要改制企业提供的资料包括但不限于（此处版面有限，详细内容可询本律师）。出具清产核资法律意见的主要依据是国务院《企业国有资产监督管理暂行条例》和《关于规范国有企业改制工作的意见》以及《国有企业清产核资办法》、《国有企业清产核资工作规程》、《国有企业资产损失认定工作规则》等法律、法规及其他规范性文件的规定。

十、对清产核资中涉及担保、抵押等或债务的处理

根据《国有企业清产核资办法》第十条第二款以及《国有企业清产核资工作规程》第二十一条规定，在资产清查中应做好企业抵押、担保等事项的清理，应当认真对企业总部及所属子企业对内或者对外的担保情况、财产抵押和诉讼等情况进行全面清理，并根据实际情况分类排队，并采取有效措施防范风险。