四、对“不以营利为目的”的理解

《征收条例》第5条规定“房屋征收单位不能以营利为目的”。在

我国，不以“营利”为目的的法人组织主要有机关法人事业法人和民办

非企业法人等。就字面理解来说，在机关法人中，除房屋征收部门自身

外，理论上是可以委托其他国家机关作为房屋征收实施单位的。但是

在房屋征收的实务中，公检法等国家机关是不适合成为被委托机构的。

理由有三：一是这些机关基本不具备房屋征收的专业知识，各机关也都

有自己的职能，不具备房屋征收需要的时间和精力；二是它们作为具有

国家强制权力的机关，如果被委托为房屋征收实施单位，既可能影响这

些部门自身的工作，也可能会导致他们滥用自身的权力，从而影响征收

工作的顺利进行；三是《征收条例》的立法本意在很大程度上就是为了

防止权力滥用，保证房屋征收工作的公正、公平。如果房屋征收部门委

托这些国家机关行使具体的房屋征收工作，自然有违立法本意。

不以营利为目的的法人组织除国家机关外还包括事业法人单位和

民办非企业法人。根据《民办非企业单位登记管理暂行条例)》（国务院

第251号令)的规定，民办非企业单位，是指企业事业单位、社会团体和

其他社会力量以及公民个人利用非国有资产举办的，从事非营利性社

会服务活动的社会组织。在我国，民办非企业法人，主要分布在教育、科

技、卫生、文化、民政、体育、劳动、社会中介等领域，从这些机构从事的

领域来看，这些机构显然不具备实施房屋征收的人力、物力和经验。根

据《事业单位登记管理暂行条例》（国务院第411号令）规定，事业单位

是指国家为了社会公益目的，由国家机关举办或者其他组织利用国有

资产举办的，从事教育、科技、文化、卫生等活动的社会服务组织。从事

业单位设立的目的和资金来源来看，事业法人是能够满足实施征收与

补偿工作要求的。当然委托事业法人也并非没有限制，比如房屋征收

部门如果委托某家出版社或学校实施房屋征收，显然也是极不妥当的

因此，可以接受房屋征收部门委托承担房屋征收与补偿的具体工作

机构应当是具备相应数量专业人员和资金实力的事业法人单位。

关于“不以营利为目的”还需要强调一点，可能大家普遍认为只要

收费就是以营利为目的，实际上这是一种误解，公共组织在从事组织生

产和提供公共产品和公共眼务的过程中，其主要的目的和动机是谋求

社会的“公共利益”，切的措施都是在顾及全局公平，公正，公开的原

则下来为全体民众服务，不以营利为目的。但是，为了弥补提供公共服

务过程中的经费不足，或者为了平衡享受公共事务的物品和服务方

面实际存在的差有时也会采用收费的办法，就像在实施征收过程中，

征收实施人员的工资发放，机械设备租赁费等都是需要经费的，因此

有合理的工作经费也是无可厚非的，并不是人们理解的不以营利为

目的就是分文不取。该条规定的立法原意是防止征收实施单位步拆

迁公司的后尘，一味地追逐利益最大化，损害公众的合法权益，激化

社会矛盾。我们对此应作全面理解