与集体土地所有权属问题有关的行政行为的起诉主体

【裁判要旨】

根据《中华人民共和国土地管理法》第十条之规定，农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理；因此对因村农民集体所有的土地的变更、转移或者征收等行政行为不服，有权提起诉讼的应当是村集体经济组织或者村民委员会等，而不应当是个别村民。如村民对相关行政行为不服且村集体经济组织或者村民委员会又不主动提起诉讼，则村民应当依照《中华人民共和国村民委员会组织法》规定的程序，通过村民会议和村民代表会议形成集体决定，并由村民委员会执行，以确保起诉代表整体村民的集体意志。农村集体经济组织成员全部转为城镇居民后，也可根据《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第三条第二款规定由过半数的原集体经济组织成员提起诉讼。

【案号】（2016）最高法行申1433号行政裁定

【案由】再审申请人付宝玉等人因诉西安市人民政府土地确权及行政复议一案

【一二审情况】

原审认为：2014年11月31日，西安市人民政府作出《关于莲湖区原潘家村城中村改造涉及集体土地转为国家所有的确权决定》（以下简称确权决定）。付宝玉等人认为该确权决定侵害了其合法权益提出行政复议，陕西省人民政府作出陕政复决字（2015）8号行政复议决定书，维持了涉诉确权决定。经查，该确权决定并非是针对付宝玉等十四人对土地使用权的处分，原潘家村集体经济组织成员已全部转为城镇居民。庭审中，付宝玉等人自认原潘家村有921名村民。根据《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第三条第二款规定：“农村集体经济组织成员全部转为城镇居民后，对涉及农村集体土地的行政行为不服的，过半数的原集体经济组织成员可以提起诉讼”。故付宝玉等人提起本案诉讼，不符合最高法院上述司法解释的规定。因此，一审法院裁定驳回其起诉、二审裁定驳回其上诉。

【申请再审理由】

原审裁定认定事实不清、适用法律错误。

【再审判案理由】

最高人民法院认为：《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。此处有利害关系的公民、法人或者其他组织，一般是指认为行政行为侵犯其合法权益且通过诉讼能够维护此种权益的公民、法人或者其他组织。本案付宝玉等人认为行政机关将农村集体土地认定为国有土地侵犯了集体土地所有权；而根据《中华人民共和国土地管理法》第十条之规定，农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理；因此对因村农民集体所有的土地的变更、转移或者征收等行政行为不服，有权提起诉讼的应当是村集体经济组织或者村民委员会等，而不应当是个别村民。如村民对相关行政行为不服且村集体经济组织或者村民委员会又不主动提起诉讼，则村民应当依照《中华人民共和国村民委员会组织法》规定的程序，通过村民会议和村民代表会议形成集体决定，并由村民委员会执行，以确保起诉代表整体村民的集体意志。农村集体经济组织成员全部转为城镇居民后，也可根据《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第三条第二款规定由过半数的原集体经济组织成员提起诉讼。

本案付宝玉等人自认原潘家村有921名村民，而提出本次诉讼的仅14人，其无权代表村集体经济组织，也无权以村民委员会名义提起本案诉讼。当然，如付宝玉等人认为行政机关作出的与集体土地所有权属问题无关的其他行政行为侵犯其承包经营权或者安置补偿权，可以以自己名义依法另行提起诉讼。

【再审定案结论】

综上，付宝玉等人的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条第四项规定的情形。最高人民法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第一百零一条、《中华人民共和国民事诉讼法》第二百零四条第一款之规定，裁定如下：驳回再审申请人付宝玉、李建宁、侯钰林、李伍学、刘毓萍、闫蕙兰、朱振刚、李兰菊、樊引贤、李莉、陈德顺、惠武学、侯钰桂、侯西峰等人的再审申请。