林某、崔某诉扬州市邗江区人民政府某街道办事处行政协议案

基本案情

原告林某、崔某的房屋在某拆迁项目范围内，被告某街道办为拆迁责任单位。2015年8月8日，被告委托的征收公司（甲方）与林某、崔某（乙方）签订《拆迁补偿安置协议书》一份，约定安置原告拟建的综合楼一层中进深约12米、长度约40米、合计480平方米的门面房。协议签订后，原告交付了拆迁房屋，但某街道办及征收公司至今未交付安置房。原告诉至法院，请求被告按照案涉拆迁协议履行补偿安置义务。

本案审理中，三方一致认可，因政府规划调整，交付回迁安置门面房已经无法履行，同意就拟安置的门面房价值进行货币补偿。为支持各自主张，原告提供了其委托的A评估公司作出的《房地产估价咨询报告》，以2020年4月8日为价值时点，对涉案拆迁补偿协议中拟建综合楼480平方米门面房折算成货币补偿，评估单价为69105.10元/平方米。某街道办提供了其委托B评估公司作出的《房地产价格咨询报告》，以2020年3月24日为价值时点，对涉案拟安置门面房所在的建筑面积480平方米商业房地产的市场价值进行了估价，评估单价为23417元/平方米。

因原、被告双方提供的就拟建门面房单方委托询价的基准价差距较大，当事人同意由一审法院委托第三方对协议中约定的拟建门面房进行价格评估。因案涉拟建门面房无实物，不符合直接移送委托司法鉴定机构的相应条件，一审法院委托某房地产估价专家委员会（以下简称评估委员会）对原、被告提交的两份询价报告进行专业鉴定，出具鉴定意见，并提供涉案地块沿街底层商业用房的市场平均价值作为参考。2021年5月17日，评估委员会向一审法院出具《专家评审意见》及《函》各一份。其中，《专家评审意见》载明：“案涉两份询价报告为林某、崔某和某街道办单方面分别委托的咨询性报告，非鉴证性报告。咨询性报告可以站在某个特定的立场上而非中立的立场上进行评估，可以不遵循独立、客观、公正的原则，因此该两份房地产不具有公正性。该两份报告选用的估价方法恰当，但真实性依据不足，且存在可比性不强等情况。综上，案涉两份报告不宜作为审理该案的依据。”《函》载明：“在假设为商服用地国有出让土地使用权、土地剩余年期38年，单间临街宽度4米、进深12米、高度4米、钢混结构、室内毛坯的前提下，涉案地块沿街底层具有合法、完整不动产权的单间商业用房于价值时点2021年5月7日的市场价值为30768元/平方米。需要特别说明的是，房地产具有独一无二的特性，同一地段房地产因所处具体位置、权益、实物状况的差异，其市场价值也存在一定差异。一般情况下，具体房地产的市场价值在上述评估结果的±10%范围内浮动。”2021年6月21日，一审法院组织当事人对上述《专家评审意见》及《函》进行质证，三方从各自立场发表了质证意见。

案件焦点：拆迁补偿协议约定的拟建安置房屋内容因规划调整已实际无法履行的情况下，原告起诉要求履行该协议，应如何处理。

法院裁判

江苏省扬州市江都区人民法院经审理认为：案涉协议具有法律效力，且原告起诉未超过法律规定的诉讼时效。因案涉协议第一条及第二条载明的回迁安置房已因政府规划无法履行，应由被告采取相应的补救措施、赔偿原告损失。案件审理中，三方一致认可就协议中约定的拟安置门面房进行货币补偿，依法予以支持，案涉原协议不再履行，由被告就拟安置门面房的对价向原告进行货币补偿。关于补偿价格，因双方提供的案涉标的物的咨询报告差距较大，双方同意由法院委托专门机构进行评估，以评估结果作为裁判依据。因此，对评估委员会的专家意见依法予以采纳，对原、被告提供的案涉咨询报告不予采信，根据专家评审意见认定案涉拟安置门面房的补偿单价为30768元/平方米。结合协议载明的安置门面房面积为480平方米，故补偿价格总额为：30768元/平方米×480平方米=14768640元。

江苏省扬州市江都区人民法院依据《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第十一项、第七十八条第一款，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第四十七条，《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第八条、第十九条第一款、第二十五条的规定，判决：一、某街道办于本判决生效之日起60日内依法补偿林某、崔某14768640元；二、驳回林某、崔某的其他诉讼请求。二审法院同意一审法院裁判意见。

法官后语

行政协议兼具行政性和合同性。一方面，协议内容对达成合意的协议双方均具有约束力；另一方面，行政机关在履行协议的过程中基于情势变更情形，享有变更、解除协议的行政优益权。对此，行政相对人可分别享有针对合同履行而提起履行之诉的权利，以及享有针对行政优益权而提起行为之诉的权利。在原告提起履行之诉，但被告履行不能之时，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十八条第一款、《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十九条第一款规定，人民法院可以判决被告采取相应的补救措施；给原告造成损失的，判决被告予以赔偿。本案即属于被告在客观上无法依约履行的情形。依照上述规定，本应由人民法院判决某街道办采取相应的补救措施，或在给原告造成损失的情形下，判决某街道办予以赔偿。然而，在一审期间，当事人达成一致意见，根据涉案拆迁补偿协议所约定的拟安置门面房价值，对原告予以货币补偿，这实际上是在因客观情况发生变化而导致涉案拆迁补偿协议无法履行的情况下，双方当事人就原先约定的产权调换这一补偿安置方式如何实现，经协商一致进行了补充约定。该约定既是原、被告在诉讼过程中就协议履行方式达成的新的合意，也是被告应当承担履行不能赔偿责任的赔偿方式的一种转化形式。由于这一约定确系基于双方当事人的意思自治，亦未侵害社会公共利益或他人合法权益，人民法院依法应予以准许，故原告最终应获得怎样的补偿安置就归结于案涉拟建房产的价值确定问题。

一般来讲，价值认定属于相对专业领域，人民法院往往需要借助专业的鉴定意见予以认定。对此，《全国人民代表大会常务委员会关于司法鉴定管理问题的决定》、《国有土地上房屋征收评估办法》、《人民法院委托评估工作规范》、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第四十七条等法律和文件进行了相应规定。其中，《人民法院委托评估工作规范》附件：人民法院委托评估需要提供的材料清单“一、房地产类”中载明了需要移送司法鉴定的材料清单。根据该材料清单，目前，人民法院委托评估工作中，房地产类司法鉴定主要针对已经建设完成的房屋以及在建工程，暂未能覆盖无实物的拟建房屋，因此，本案未能如愿启动由人民法院直接委托司法鉴定机构出具鉴定意见的鉴定程序。这也是本案审理过程中的难点和困惑。

《国有土地上房屋征收评估办法》规定，在国有土地上房屋征收评估中，被征收人对评估结果有异议的，可依法向房地产价格评估机构申请复核评估，对复核结果仍有异议的，可以再向被征收房屋所在地评估专家委员会申请鉴定。根据上述规定，有关国有土地上房屋征收的评估结果，对于被征收房屋所在地评估专家委员会出具的相关鉴定意见，并无相应规定允许被征收人继续质疑，换言之，该类鉴定意见是有关被征收房屋价值的最终评估意见。本案中，尽管涉案城中村改造项目系集体土地上“城中村”改造项目，但仍可以参照上述《国有土地上房屋征收评估办法》的规定。一审法院最终选择委托评估委员会，由该委员会委托有资质的鉴定机构出具鉴定意见，评估委员会评议后，通过向法院出具函的形式提供了专业鉴定意见，一审法院据此对案涉拟建房产的价值作出认定、判决，得到二审法院的支持，取得了较好效果。