张某诉北京市某区城市管理委员会不履行法定职责案

基本案情

张某于2020年7月31日14时30分驾驶私家车前往北京市某区政务服务中心办理不动产变更登记业务，将车辆停放在政务服务中心门口南侧停车位内。14时50分，当地气象台发布暴雨蓝色预警。15时2分，某区城管委所属市政工程处启动防汛预案。15时20分至17时10分，政务服务中心附近路段采取封路措施，抢险人员在现场参与防汛抢险工作。16时，张某发现，由于道路排水不畅，水已没至其汽车底盘处。16时30分，水降至安全位置后，张某车辆中控仪表盘多处故障灯点亮。经检测，汽车故障灯点亮为汽车底盘进水导致行车电脑及相关机电单元损毁引起。

张某认为，根据相关法律规定，某区城管委应当依法履职，保障城镇排水与污水处理设施安全运行，防治城镇水污染和内涝灾害，保障公民生命、财产安全。而判断是否依法履职的标准只有一个，即除却损害无法避免的情况，是否避免损害的发生。本次事件中，损害本身是可以避免的。涉案路段无相关标志标识提示、某区城管委接到暴雨预警后抢险不及时以及抢险过程中未对沿街商户逐一提醒，故张某车辆进水无法正常使用、财产安全受到危害，系某区城管委未依法对道路排水进行管护、事发时抢险不到位所致。其诉至法院，请求确认某区城管委未依法履行道路排水管护和及时抢险职责违法。

案件焦点：张某是否具有原告主体资格，即张某与某区城管委履行该项职责之间是否具有利害关系。

裁判要旨

北京市密云区人民法院经审理认为：公民、法人或者其他组织提起行政诉讼，应当符合法定的起诉条件，起诉不符合法定条件，已经立案的，应当裁定驳回起诉。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。本案中，某区城管委依照《城镇排水与污水处理条例》的规定，具有负责本行政区域内城镇排水与污水处理监督管理工作的法定职责，该职责的履行涉及社会公共利益，张某作为公民个人并不具有直接质疑该履职行为合法性的主体资格，其提起的本案诉讼不符合起诉条件。

北京市密云区人民法院依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第一项规定，作出如下裁定：驳回张某的起诉。

张某不服一审裁定，提起上诉。北京市第三中级人民法院经审理认为：张某诉至一审法院，请求确认某区城管委未依法履行道路排水管护和及时抢险职责违法。但某区城管委履行城镇排水与污水处理监督管理的法定职责涉及社会公共利益，张某基于自身车辆受损提起本案诉讼不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款有关利害关系的规定，其提起本案诉讼不符合法定起诉条件。一审法院裁定驳回张某的起诉正确，应予维持。

北京市第三中级人民法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，裁定：驳回上诉，维持一审裁定。

法官后语

公民个人是否可以就行政机关履行的涉及公共利益的职责提起诉讼，亦即行政机关履行的涉及公共利益的行政职责，与公民个人是否具有利害关系，是一个普遍关注的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。依此规定，提请法院启动对行政行为合法性的审查程序，应以原告与行政行为之间存在一定的利害关系为前提。

利害关系判断标准是确定原告资格的核心问题。关于“利害关系”的判定，目前主流意见是要求起诉人对被诉行政行为具有“诉的利益”或者“裁判上值得保护的利益”。《中华人民共和国行政诉讼法》第二条规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。第十二条列举了对行政行为“不服”的几种情形。“认为”“不服”等主观性的词语，表明合法权益是否受到侵害，原则上由原告进行主观判断，这体现了对诉权的重视和保护强度。从行政诉讼法及司法解释的修改沿革看，针对原告主体资格的认定，是一个逐步摒弃狭隘的理解的过程，以“诉的利益保护”为原则，逐步降低行政诉讼的门槛。但是为了防止不必要的诉讼，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第八项规定，行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的，应当裁定驳回起诉。即在合法权益是否受到侵害、这种侵害是否需要通过诉讼给予保护的判断上赋予法院一定的裁量权。也就是说，特定的公民、法人或者其他组织有权提起行政诉讼的前提，不仅包括其主观上认为与行政行为有利害关系，还要求这种利害关系客观上存在。

在确认“诉的利益”是“利害关系”的核心要义、是具备原告主体资格的实质要件前提下，“诉的利益”的判断就变得尤其重要，这是法院对行政行为实质审查的前提。虽然“诉的利益”是一个抽象概念，理论上有主观权利与反射利益之区分，但从平衡行政诉讼作为公权力救济途径作用的发挥和防止滥诉或者形成全民诉讼的角度，应当遵从以下标准进行判断：被诉行政行为可能对原告的合法权益造成现实的、特别的、直接损害或者不利影响，亦即原告具备值得保护的区别于其他人的、特别的合法权益。这种合法权益是区别于公共利益的。如果原告主张的诉的利益，与行政行为之间利害关系较远或该利益除原告之外还为其他社会公众所共享，此时应认定此为公共利益，而非原告的个人利益。尽管有些行政行为最终也会影响到原告个人的利益，但这是权利的反射，而非原告自身的权利。从另一个角度讲，这种情况下，作为公众一部分的公民、法人或者其他组织，通常不会受到比其他人更加不利的影响，并不具有区别于他人的、更加特别的合法权益，所以应认定其不具备原告主体资格。但如果行政行为作出时，不仅出于维护公共利益的考量，还特别考虑了部分公民、法人或者其他组织的个别利益，就应当认定此部分公民、法人或者其他组织具备需要保护的、区别于他人的、特别的合法权益，在此基础上认定其具备原告资格。总体而言，除检察机关和符合法定条件的社会组织在符合法定情形时可代表公共利益提起诉讼外，作为公众一部分的公民、法人或者其他组织并不具有直接针对涉及公共利益的行政行为提起行政诉讼的原告主体资格。

本案中，某区城管委在履行城镇排水与污水处理监督管理工作过程中实施公共管理活动，考量的是公共利益，不以追求特定权利义务关系的产生、变更或消灭为目的，且未考虑特定群体的个人利益，即该涉诉行政行为并未对张某设定新的权利和义务。虽然张某在被告实施防汛抢险过程中财产受到损害，但该损害并非某区城管委实施公共管理行为所导致，即某区城管委的履职行为对张某的权益不产生法律上的实际影响。此外，张某要求某区城管委实施的防汛抢险义务并非张某所独享，某区城管委履行这一义务的受益者为所有当地群众，故张某不具备提起行政诉讼的原告主体资格。