浅析江苏法治社会指标体系存在的问题

摘要：自党的十八届四中全会提出全面推进依法治国以来，各方面都积极行动起来，形成了推动依法治国的新高潮。江苏法治社会指标体系是江苏贯彻依法治国基本理念的具体成果，自推出以来引起了社会和法律职业共同体的广泛关注，理论和实务界发起了热烈讨论。然而，指标体系还存在一些问题，在实践中也面临一些挑战，没有能够充分发挥考核的引领作用。如何更好地发挥指标体系的重要作用，实现对于江苏法治社会的有力推动，是许多人关心的话题。本文试图分析这些问题，并就技术改造和依法治国的理念问题，对指标体系的重构和革新提出一些意见。

关键词：法治；重构；法律职业共同体；政府权力

法治，并非我国本土用语，系对西方政治体系中一种制度的引进。在西方语境中，所谓法治，一般称之为rule of law或者government by low。可见，其原始意义或者说本来意义就在于对于政府权力的限制，即主语只能是state，不能是ry。

我国的传统文化中，有法制，无法治，即便在改革开放初期，仍然称之为社会主义法制。直到1997年，党的十五大，才提出了建设社会主义法治国家。自党的十八届四中全会提出全面推进依法治国以来，基于法治的一般概念，进一步的将法治的范围扩大化延伸化，如提出了法治社会、法治公司、法治学校等等。但正因为，这种扩展和延伸，缺乏理论支撑，也没有很好的历史文化积淀，即便在西方的法律文化中也很难有完善的借鉴，势必存在许多问题。如何理解法治社会，是否可以延伸到法治公司的问题，引起了理论界很大的不同的意见。

正因为先天不足，后天失调，注定了法治社会的建设将面临许多困难和挑战，本文不讨论是否成立法治社会的基本概念，主要关注在江苏法治社会指标体系中界定的法治社会相关内容。

一、法治社会指标体系的不足

江苏制定的法治社会指标体系，是与区域法治建设指标体系、法治政府建设指标体系两大工程互为依托的。法治社会指标体系，包含推进多层次多领域依法治理、建设完备的法律服务体系、健全依法维权和化解纠纷机制、法治社会建设社会评价等5个一级指标，提高社会治理法治化水平、推进覆盖城乡居民的公共法律服务体系建设等20个二级指标以及56个三级指标。这一指标体系发文时，有试行字样，确实在很多方面存在不足。

（一）指标设置不合理

首先，大指标不均衡。法治宣传的小指标达14项，依法治理的小指标却只有9项，社会评价更是只有3项，五个一级指标本身就不平衡。从小指标的设置看，明显带有重宣传，次治理，轻评价的价值导向，不利于这项工作实实在在、扎扎实实的推进下去，深入推进容易成为口号和标语。

其次，部分指标不科学。如3.1.4.2中，明确“三年没有发生民转刑案件”。这一指标本身就不科学。刑事案件的成因十分复杂，民事纠纷固然是重要因素，但并不是每一个案件中民事因素都是主要因素和直接诱因。因为大环境的渲染，小环境的刺激，加害人的性格缺陷等多重问题，民事小纠纷，导致刑事大案的，在司法实践中也是常有发生，这种情况不是也不可能是法治社会所能够杜绝的。

再次，部分指标指向不清晰。如3.5.1.3中，明确“受援群众对法律援助的满意率达90%以上”。这一条指标貌似合理，但指向却很不清晰。法律援助，除对于经济困难人员进行覆盖外，相当数量的是在刑事案件领域。按照我国语言表述的一般习惯，群众指的都是守法遵法的好公民，是党和政府执政的基石。犯罪分子显然不能理解为是群众。那么，是不是可以认为犯罪分子就不需要对法律援助是否满意进行评价呢？！显然不能，因为无论身犯何罪，宪法规定的基本人权，刑事诉讼法保障的基本诉讼权利都应该被充分尊重，不能因为是刑事辩护的法律援助就消极沉默、敷衍塞责、蒙混过关。我国的刑事政策历来是追求公平公正的判决，绝不冤枉一个好人，当然不可以在法律援助律师这一关口上放松标准。

（二）指标赋分困难

江苏法治社会指标体系的赋分设置存在较大问题，科学赋分困难很大。

首先，五大指标本身不均衡。五项指标赋分为25、17、23、26、9。法治社会中较为重要的依法治理和社会评价两项一共只有26分，与调解一项的分数相同。而事实上，法治意识、调解都是相对务虚的内容，法律服务体系的具体指标设置也是定性的、理论化的，得到高分是比较容易的，因此按照一般的理解，很容易在依法治理和社会评价两项务实的指标上不下力气没有投入。与前述小指标设置不均衡一致的，就是赋分的导向势必产生功利化的后果。

其次，某些小指标的权重有疑问。如3.1.2.1加强普法讲师团、普法志愿者队伍建设该项有3分，而同一大项下的3.1.2.3媒体公益普法制度健全，新媒体技术在普法中充分发挥运用仅有1分。媒体的价值，新媒体的传播力只有普法讲师团的三分之一，是非常不科学的权重。

如3.5.1下三项，公共安全度、法治建设、法律援助满意度均设置为3分，而事实上这三项并不是并列的三项，法律援助仅为法治建设的一小部分，单列出来且赋予一样的分数很不合理。甚至可能产生逻辑怪圈，法治建设拿满分，法律援助拿零分。合理的设置应该是3.5.1.2法治满意度，3.5.1.2.1法律援助满意度。

（三）定性指标和定量指标混杂

一个科学完善的指标体系，必然是逻辑连贯、标准统一的体系。采用打分制的体系，必然只能减少定性指标，尽可能完善和加强定量指标，才有可能得到一个相对真实可靠的评价结果。而江苏法治社会指标体系，定性指标和定量指标混杂，定量指标本身也较为含糊，很难进行认真系统的评判。

如3.1.4.2中，明确“民事案件执行率逐年上升”。应该说本条是充分回应社会关切的，是一个非常重要的指标。但设置为方案时，采用了逐年上升的表述。似乎介于定性指标和定量指标之间，一方面有数据支撑，另一方面又含含糊糊，没有明确的预期，因为每年提升百分之一乃至千分之一也可以理解为逐年上升，这项指标可以得满分。

如3.3.1.1中，明确“形成城市半小时、农村一小时公共法律服务圈”。本条似乎是确定的定量指标。然而，因为我国近年来城市建设力度的加大，城市和农村之间的界限越来越模糊，原先是农村的地区往往早已成为城市，乃至是重金打造的现代新城，但仍然带有明显的农村特点，如区域建制为乡镇，如村委会比居委会更普及等。这些地区如何科学系统的认定，是统计部门工作者很大的难题，却又放到了这个指标体系中，成为解不开的谜题。

二、法治社会指标体系的重构

法治的历史，就是一个不断革新不断进步的历史。法治的漫漫长河从来不缺少新旧思维的碰撞，从来不避讳内在的缺陷和错误，而是在历久弥新之中焕发着勃勃生机。法治社会指标体系作为一个新生事物，更不能闭门造车，而是要在法律职业共同体的努力下，绽放出新时代的璀璨光芒。

（一）指标体系技术上的改造

1、抓主要矛盾，不面面俱到

法治社会指标体系多达56个小指标，100分的分值覆盖下，平均一个指标还不到2分，无重点无关键，貌似面面俱到，实则大都停留在表面，要想深入下去，付出的成本和代价似乎又与分数并不匹配，很难更好的把考核分数作为抓手，切实的执行贯彻起来。

可采用两步走的办法解决指标体系的指标设置和赋分问题。第一步，设置100分，小指标设置不超过30个，重点在依法治理项、法律服务项和社会评价项，不超过6个小指标分配在法治意识项和调解项。重点的重点是在刑释人员、社区服刑人员重新犯罪；市民公约和村规民约；少数民族和宗教事务；以律师、公证、基层法律服务、法律援助、人民调解、司法鉴定等职能为主体，形成完善的公共法律服务的核心业务和产品体系；法律服务行业公信力和服务能力明显提升；人民群众对于公共安全、法治建设满意度等子项上。将民转刑、民事案件执行率指标移至依法治理项，加大考核权重，作为一段时间司法考核的重要内容。以这些实实在在的内容项目来提升促进法治社会水平。

第二步，设置1000分，小指标设置在100个，在第一步建立考评模型的基础上，进一步厘清重点难点，抓住社会主要矛盾，切实提升考核的指挥棒作用，不做收发室，关键在解决问题。在第二步的远期愿景中，要尽可能裁剪定性指标，原则上只保留定量指标。

宁可某些指标不覆盖，也不要设置一些模棱两可、考核技术难度很大的指标。宁可某些指标数字设置的低一些，也不要出现逐步提升、稳步提高、有所提高等字样。宁可一些指标不那么高大上，也要保持整个指标体系的通俗易懂，要让广大人民群众都能参与进来，而不能是法学专业人士自娱自乐的一个东西。

2、与民生有机结合

目前的指标体系，与民生结合的还不够好，或者说表述方式上仍然有较大差距。与民生的有机结合，才是指标体系的真正生命力，特别是目前存在的实际情况，也要求指标制定者务必全面系统的审视问题。

如调解作为指标重要内容，但调解是需要强大的民意基础的，调解的本质是减少行政和司法成本，实现社会资源的高效。调解能够存在并得到发展，绝不是因为双方各退一步，总是好人吃亏妥协，而是在于公平公正的调解实现了双方权益的合法维护。因此指标体系中关于调解，不仅要看调解的数量、调解机构的人员和规模，更要看调解的质量和效益。不妨增加一个调解失败又起诉的指标，作为人民对法治建设满意度的子项目，进行独立评价。

如加强人民团体、法律服务体系等内容，却没有法学专业大学生就业、法学专业人员比例等要求，也是重大缺失。必须围绕人民团体、法律服务体系的现状进行充分调研，切实解决法律素养不高、法治意识淡薄、法律技巧较差的问题，与解决专业大学生就业，切实提升法学专业地位等实际问题结合在一起。

如目前十分严峻的小区业主与物业对立形势，就被法治社会指标体系忽视。指标体系在调解中设置了大量小指标，却丝毫不提物权法的一些内容，对于租赁、物业纠纷等实际问题进行了忽视。实际上，基层法院、律师的相当比例业务，即为上述内容。严格来说，物业纠纷等并不是严重的民事纠纷，甚至都不是标准的民事案件类型。但是日积月累之下，必须切实加以解决。至少应在3.4.3.3中劳动争议、医患关系中加入物业纠纷等内容，并在后续的指标体系建设中继续加大权重。

（二）指标体系理念上的革新

上述技术上的改造非常重要，但指标体系的革新，最根本的还是要体现在理念上，具体地说就是限制政府权力。现有的指标体系最重要的问题，也就在其理念上，带有非常鲜明的政府主导色彩，以上率下，以点带面的痕迹非常显著，这对于真正贯彻法治理念是极为不利的。如3.4.2的社会矛盾纠纷预防化解机制健全所有内容，共计5分，全部是原社会综治办的内容，与法治社会本身并无直接关联，也不是说建成了法治社会，就不存在这些社会矛盾。这些内容的加入，充分说明了浓厚的行政思维。而这些内容，往往于法无据，并不是法律明文规定的内容，又怎么谈得上法治呢。

限制政府权力，不是不要政府，也不是一定追求消极政府，为的是更好的行使公共职能。政府掌握大量的公共资源，拥有强大的财政力量，事实上也确实承担起了社会治安、维稳等重大使命。在很多问题上，需要政府加大有效投入，实现各机构组织的法治能力提升。西方传统意义上，有所谓政府只是守夜人角色的说法，政府对于市场和社会的干预是很弱的。我国的强势政府的传统根基根深蒂固，不可能也没有必要在短时间内进行革除，我们要做的是努力提升在现代社会治理机构中，积极政府或者说政府的积极作为如何于法有据，有法可依的问题。

限制政府权力，必须充分发挥法律职业共同体的作用。一段时间以来，基于法官、检察官、律师、公证员、行政复议人员等均需通过法律职业资格考试，基于共同的法律信仰追求，基于共同的专业教育背景，许多有识之士都在提倡法律职业共同体的作用。法治社会指标体系的制定、推广、完善和监督，一定要充分吸纳法律职业共同体的作用。不应该是简单的发文，而是要进行充分完善的论证，仔细全面的分析，找出整个法律职业共同体最感同身受的问题，比如说调解问题。调解如何能够更好地维护当事双方，特别是实际受害人的权益，是考验司法界的一大难点问题，决不能以简单的调解率就来认定法治社会建设的成就问题。

限制政府权力，必须充分体现民间习惯的作用。法治社会指标体系中，对于民间习惯有一定的重视，相比过去已有很大进步。如3.2.1.4提到了村规民约，如3.2.2.3提到了行业自律组织等。但实际上还有很大空间，可以切实提升民间习惯的重要作用。如加大公布失信记录，是提升执行难的有效措施；如充分发挥舆论、社区对于某些歪风邪气（王宝强诉马蓉案）的谴责作用，比政府一纸命令效果好得多。

在目前国情下，加快地方性法规的制定、执行和宣传十分重要。在现有版本的法治社会指标体系中，法治意识比重很大，计25分，但通篇不提地方性法规。事实上，在依法治国的大框架下，地方性法规并不太重要；但在法治社会的小命题下，地方性法规的作用是十分巨大的。在环境保护、资源开发和利用、文物保护等领域，地方性法规可以充分因地制宜；在劳动关系领域、女职工保护、工伤保险待遇、社会保险等方面，地方性法规往往可以先行先试；在生育问题、住房问题、消费者权益保护、物业管理等具体民生问题上，地方性法规更是可以有较大的突破空间。完善周密的地方性法规，就是管住政府闲不住的手，收敛性行政权力的必要制度保障。

综上所述，江苏法治社会指标体系作为一个进行中的体系、前进中的体系，发挥了一些作用，但仍然有很大的进步和革新空间。在我们这样一个缺乏法治基因，崇尚人治的国度，这样的尝试本身就是十分可贵的。但一个体系一旦细化为了指标，落实到打分考核上，就必须更加严谨、周密和完善，否则就容易成为形式主义和过眼云烟。常记得这句名言，法治的第一层境界是民众害怕法律、敬畏法律；第二层境界是民众信任法律，付托法律；第三层境界是法自我心，法律来源于民众，民众催生出法律，法律精英主义崩溃，因为民众都是法律精英。