乡村振兴土地问题研究 -- -闲置宅基地及房屋盘活利用法律问题

乡村振兴土地问题研究             

闲置宅基地及房屋盘活利用法律问题

[内容摘要]

随着经济发展，在这个网络全面覆盖的时代，各种旅游地被广大网友打卡，成为了网红地，随之带动了当地旅游业的发展。对小城镇来说，本身所容纳的人数有限，人员的负荷就会引起住宿、餐饮及交通问题。为解决住所问题，许多当地人拿出自家的房间，改成家庭旅馆。甚至有村集体就推出了以出租闲置的宅基地、房屋或者村集体资产的方式来向社会招商。本文主要通过介绍“巍山县南诏镇新村招募“新村民”了” 的招商引资项目，来列举农民盘活利用农村闲置宅基地和闲置住宅的常见方式，即通过自营、出租、入股、合作等方式，浅析其中涉及的法律关系，以及怎样进行风险防范等，给乡村建设者做参考，给乡村振兴铺一条合法的道路。

[关键词]

出租、闲置、宅基地、住宅、村集体资产

一、文化背景

随着经济发展，在这个网络全面覆盖的时代，各旅游地被广大网友打卡，成为了网红地，随之带动了当地旅游业的发展。进而带来了当地的住宿、餐饮及交通等紧张问题的出现。例如：2023年3月淄博烧烤的爆红，2023年5月贵州榕江“村超”的出圈等都是小城经济的出圈。贵州榕江“村超”是贵州榕江和美乡村足球超级联赛的简称，火过了国足和中超。成为了成千上万人的打卡地，甚至吸引了各明星前去打卡。带动了贵州黔东南文旅产业的发展，同时带动了小城经济。也给了“乡村振兴”一条发展的道路。从以往的经验来看，持续几个月后，“网红”的热度终究会过去，若趁此机会大力投入旅游基建配套并不现实。在当地政府号召下，许多当地人拿出自家的房间，改成家庭旅馆。

2023年7月5日，一则“巍山县南诏镇新村招募“新村民”了”的新闻引起了我的注意，新闻内容是一个招商引资项目，项目简述：巍山是国家历史文化名城，新村是国家级传统村落，南诏第一代王细奴逻耕牧地，项目位于巍宝山麓的新村自然村，距离巍山古城7公里，具有得天独厚的生态、文化、地理优势，随着2023年农历二月初八细奴逻故居正式落成，南诏文化研究中心书院揭牌，巍山县铸牢中华民族共同体意识座谈会在故居召开，新村知名热度正在逐步提升，成为越来越多人向往的“乡愁”之乡。此项目以发展新村村集体经济为目标，摸清村闲置宅基地底数，以农户自愿为原则，新村村集体经济组织以农户出租（最长租期20年）的方式，推出6至10院闲置宅基地向社会招商。合作模式：农村闲置宅基地和其他村集体闲置资产以分（66.67平方米）为单位进行开发利用，以五年为一个合作周期，最长不超过20年，初始合作周期投资方每年需支付每分（66.67㎡）宅基地（含房屋）1000元至1500元的使用或租赁费用，使用或租赁费用每五年在上一合作周期的基础上上涨10%。法律政策依据：《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国民法典》、《农村宅基地管理办法》、《农业农村部关于积极稳妥开展农村闲置宅基地和闲置住宅盘活利用工作的通知》（农经发【2019】4号）、《中共中央国务院关于做好2023年全面推进乡村振兴重点工作的意见》（2023年中央1号文件）等其他相关文件和规定。

上述招商项目正是乡村振兴土地里盘活闲置宅基地及闲置房屋的一个产品，采取的方式也是最常见最稳妥的租赁方式。也是积极稳妥实施开展农村闲置宅基地和闲置住宅盘活利用工作的表现。但在项目的法律政策依据里，显然缺少了本地政策的支撑以及有效的实施工作方案可以依据，靠的是自身对法律的理解与研究。这就要求项目在实施过程中需把控好有关租赁的法律规定及做好风险防范工作。

二、农村闲置宅基地和闲置住宅盘活利用的法律及政策依据

（一）法律依据

2018年12月29日，施行修订的《中华人民共和国农村土地承包法》，明确了农村集体土地所有权、土地承包权、土地经营权“三权”分置。明确了农村土地承包关系保持稳定并长久不变。明确了第二轮土地承包到期再延长三十年。还明确了维护进城落户农民的土地承包经营权。

2020年1月1日，施行新修订的《中华人民共和国土地管理法》，完善了农村宅基地制度，在原来一户一宅的基础上，增加宅基地户有所居的规定，明确规定国家鼓励农村集体经济组织及其成员盘活利用闲置宅基地和闲置住宅。明确人均土地少、不能保障一户拥有一处宅基地的地区，在充分尊重农民意愿的基础上可以采取措施保障农村村民实现户有所居。

2021年1月1日，施行的《中华人民共和国民法典》，明确赋予农村集体经济组织以“特别法人”的主体地位。拥有法人资格的法人可以享有独立的民事权利，独立参与商业和法律事务，可以此形式发展城市资本和农村土地相结合的农村股份合作制企业，为盘活农村集体资产提供高效合法的组织形式。明确了农村集体产权制度，具体规定了农村集体所有动产和不动产的范围、集体出资权、土地承包经营权、宅基地使用权等。

2021年6月1日，施行的《中华人民共和国乡村振兴促进法》，将闲置宅基地和闲置住宅盘活利用政策上升到法律。让其有法可依。

（二）政策依据

继党的十九大以后，2018年1月2日，中共中央国务院印发的《关于实施乡村振兴战略的意见》首次提出适度放活宅基地和农民房屋使用权。提出宅基地“三权分置”的概述，分别为宅基地所有权、宅基地使用权、宅基地租赁权或经营权。

2019年9月20日，中央农村工作领导小组办公室、农业农村部发布的《关于进一步加强农村宅基地管理的通知》中提到，鼓励村集体和农民盘活利用闲置宅基地和闲置住宅，通过自主经营、合作经营、委托经营等方式，依法依规发展农家乐、民宿、乡村旅游等。城镇居民、工商资本等租赁农房居住或开展经营的，要严格遵守合同法的规定，租赁合同的期限不得超过二十年。合同到期后，双方可以另行约定。

2019年10月15日，农业农村部发布的《农业农村部关于积极稳妥开展农村闲置宅基地和闲置住宅盘活利用工作的通知》鼓励利用闲置住宅发展符合乡村特点的休闲农业、乡村旅游、餐饮民宿、文化体验、创意办公、电子商务等新产业新业态，以及农产品冷链、初加工、仓储等一二三产业融合发展项目。提出“支持培育盘活利用主体”。支持农村集体经济组织及其成员采取自营、出租、入股、合作等多种方式盘活利用农村闲置宅基地和闲置住宅。鼓励有一定经济实力的农村集体经济组织对闲置宅基地和闲置住宅进行统一盘活利用。支持返乡人员依托自有和闲置住宅发展适合的乡村产业项目。引导有实力、有意愿、有责任的企业有序参与盘活利用工作。依法保护各类主体的合法权益，推动形成多方参与、合作共赢的良好局面。

2019年12月12日，农业农村部、自然资源部发布的《农业农村部 自然资源部关于规范农村宅基地审批管理的通知》提出农业农村部门负责农村宅基地改革和管理工作，建立健全宅基地分配、使用、流转、违法用地查处等管理制度，完善宅基地用地标准，指导宅基地合理布局、闲置宅基地和闲置住宅利用。

2021年1月8日，农业农村部发布的《农业农村部关于落实好党中央、国务院2021年农业农村重点工作部署的实施意见》提出稳慎推进农村宅基地制度改革。制定宅基地管理办法，建立健全农民宅基地合理需求保障机制。完善农村宅基地统计调查制度，建设宅基地管理信息平台。积极稳妥开展农村闲置宅基地和闲置住宅盘活利用试点工作。推动各地建立宅基地管理人员队伍。

2022年1月14日，农业农村部发布的《农业农村部关于落实党中央国务院2022年全面推进乡村振兴重点工作部署的实施意见》提出完善宅基地管理制度，完善农村闲置宅基地和闲置住宅盘活利用政策。

2023年1月2日，中共中央国务院发布的《中共中央 国务院关于做好2023年全面推进乡村振兴重点工作的意见》提出加快房地一体宅基地确权登记颁证，加强规范管理，妥善化解历史遗留问题，探索宅基地“三权分置”有效实现形式。深化农村集体经营性建设用地入市试点，探索建立兼顾国家、农村集体经济组织和农民利益的土地增值收益有效调节机制。保障进城落户农民合法土地权益，鼓励依法自愿有偿转让。探索资源发包、物业出租、居间服务、资产参股等多样化途径发展新型农村集体经济。

显然，“乡村振兴”工作已是近五年国家工作的重点。在探索和发展中，出台的法律及政策规定是为“乡村振兴工作”保驾护航。部分省市对农村闲置宅基地和闲置住宅盘活利用出台了相关的工作方案。但部分省市对该部分的规定及规范存在缺失，没有形成一个可实施的工作方案。部分村集体经济组织或者村民现只能依靠自身理解或借鉴其他地区的工作方案来带动本地区的工作方案的制定。形成了边发展边研究边制定的机制。

三、农村闲置宅基地和闲置住宅盘活利用的常见方式及涉及的法律关系和风险防范

2019年10月15日农业农村部发布的《关于积极稳妥开展农村闲置宅基地和闲置住宅盘活利用工作的通知》里，支持农村集体经济组织及其成员采取自营、出租、入股、合作等多种方式盘活利用农村闲置宅基地和闲置住宅。而自营、出租、入股、合作也是实践中盘活利用农村闲置宅基地和闲置住宅最常用的方式，下面就对四种方式中涉及的法律关系做简单分析。

（一）自营闲置的宅基地和房屋

自营闲置宅基地和房屋就是权利人自己使用和管理闲置的宅基地和房屋。自营方式一般就是改造为经营办公场所、家庭旅馆、民宿、或者农家乐等方式，自行经营。这使得宅基地和房屋作为标的对外与他人并不产生法律关系。

自行经营因涉及住宅的性质变更，需要根据相关的规定及要求办理相关的经营证件，建房及改造需符合当地建设及审批要求。如民宿，需要办理特许经营许可证，在改造上应按公共场所的消防标准来建设。同时作为对外公开的经营场所还需做好安全保障工作。风险防范上建议购买人身或者财产保险，避免因安全事故的发生导致负债。自营的法律风险防范在于办理经营证件的合法、房屋建设和改造的合法以及安全保障措施的合法。可事先咨询相关部门的规范及要求。严格按照规定及要求实施。如果部门没有具体要求的，可参照地方标准或者国家标准来实施改造和建盖。  

（二）出租闲置的宅基地和房屋

1.出租方式

租赁是指出租人将标的物出租给承租人使用，由承租人向出租人支付租金的行为。该标的物可以是住房，也可以是宅基地。出租现已成为盘活闲置宅基地和闲置住宅的主流方式。也是法律依据最全面的方式。出租方式可以分为自行出租或者委托本集体经济组织对外租赁。在“房地一体”的产权登记下，所有权人可作为权利人对外出租房屋及宅基地。集体经济组织作为独立的特别法人，享有独立的民事权利，可以独立参与商业和法律事务，亦可以接受他人委托从事相关出租业务。

2.租赁的相关法律规定

现有效施行的《中华人民共和国民法典》第七百零三条至第七百三十四条的规定是租赁合同的相关内容。也是农村房屋及宅基地对外出租的法律依据。需严格按照法律规定来拟定合同内容。最高人民法院在2020年12月29日发布的《关于审理城镇房屋租赁合同纠纷案件具体应用法律若干问题的解释》，该解释内容是城镇房屋租赁合同纠纷案件审理的相关规定，因至今还未有专门的对于乡、村庄规划区内的房屋租赁合同纠纷案件的其他规定。故对于乡、村庄规划区内的房屋租赁合同纠纷案件，可以参照该解释。

3.租赁法律风险

自行出租的应出具农村“房地一体”的产权证书，暂未获得产权证书的，可由村民委员会出具证明，以确保权力的合法使用。也确保租赁合同的合法有效。

对外出租的，不管期限多久都应该与承租人签订书面的租赁合同。但法律规定租赁期限不得超过二十年，超过二十年的，超过部分在法律规定下是无效的。租赁期间届满，当事人可以续订租赁合同，但约定的租赁期限自续订之日起不得超过二十年。

租赁合同中应包括以下方面的主要条款:出租房屋或宅基地的范围、面积；租赁的期限、用途；租金的数额及交付时间；房屋修缮的责任、转租以及违约责任等等。出租宅基地的还要对到期收回宅基地时新建或改建的房屋等进行明确的处理约定。禁止做权属归承租人的条款约定。在无其他法律法规及规范限制时，承租方可以是任何社会主体。包括城镇居民、工商资本。承租目的只要不违反法律的禁止性规定即可。可以转为民宿、农民工集体宿舍、餐店、小作坊、仓库等。租赁使用中还应保障房屋的使用安全。承租人的权利可以包括多种权利，如承租人享有新建权、改建权、转让权、自主经营权和收益权等。

   （三）合作建房

合作建房是指有闲置宅基地的农村集体经济组织或农户与有乡村生活等需求的社会主体按照双方约定条件，在农户闲置宅基地上合作建造房屋使用的情形。合作建房因权能归属模糊、无法律依据等问题，在实践中运用的并不是非常普遍。合作建房现在我国尚无相应的法律规定。

笔者查看部分地区的政策文件规定，可以明确的是合作建房的基本前提是不改变农村集体土地所有权和农户宅基地资格权。住房下的宅基地所有权主体任然是农村集体经济组织，资格权主体仅为农户。该方式在合同约定时对房屋的权属问题，应严格根据当地的法律规定及政策来约定，避免合同无效引发纠纷。

（四）入股

目前，笔者知道的入股的模式有两种，分别是以下两种：

第一种：农户直接入股。农户以闲置住宅入股企业或村集体组建的合作社进行开发经营。入股企业的，将农户闲置住房连带宅基地移转到该企业，农户每年可与投资者按比例分配企业利润，入股期限届满，入股的宅基地使用权不发生转移。入股合作社的，由合作社引入公司投资经营，签订租赁合同。租期满后，房屋归农户所有。公司、合作社、农户三方按约定进行利益分配。

第二种，村集体入股。农户在自愿有偿退出闲置宅基地，村集体收回后，以该闲置的宅基地使用权入股企业或合作社，获取稳定收益，并予以分红。

虽然政策鼓励采用入股方式盘活闲置宅基地和闲置住宅，但至今没有明确的法律规定。对此，笔者根据所学知识提出建议：双方应在入股合同约定中对入股方式做出明确约定，明确是宅基地使用权还是房屋使用权入股。如果是以闲置宅基地使用权入股，应明确农户宅基地资格权不变，农户只是转让具有用益物权属性的宅基地使用权换取股权，受让人具有宅基地经营权。如果以房入股，应明确入股的是房屋使用权还是房屋所有权。如果是房屋使用权，受让人取得房屋经营权，双方实质上是一种租赁法律关系。如果是房屋所有权，受让人具有房屋经营权，双方产生股权关系。其次，还应对闲置宅基地和闲置住宅的股权设置与退出、盈利分配、风险分担等具体事项做出详细约定。

法律适用方面，存在因入股方式不同而适用不同的法律。一些地方的农户将闲置宅基地退回村集体经济组织，由村集体经济组织将整合的闲置宅基地使用权入股合作社，合作社取得闲置宅基地经营权。《中华人民共和国合作社法》规定了相应的条文，这种“经营权”事实上得到了我国法律充分的承认和保护。《中华人民共和国公司法》中关于股份的法律规定为农村闲置宅基地和闲置住宅入股公司提供了基础，可作为补充适用。农户以闲置宅基地和闲置住宅入股公司后，闲置住宅就由该公司统一集中规划利用，农户变身为股东，拥有相应的股东权利，如分红权。农户与村集体在不违反《中华人民共和国公司法》关于入股的强制性法律规定前提下，可就出资方式、股权分配、股权流转与退出通过公司章程进行约定，因地制宜地做出更加符合农户利益的规定。

在农村闲置宅基地和闲置住宅盘活利用的进程中，部分省市已出台相关地方政策，并加快脚步探索出一套适用本地乡村的工作方案，并且在实施的过程中，不断的修改与验证。部分省市还处在研究及与探索阶段，未能制定出有效的工作方案。在这个网络普及的年代，笔者建议农户或者领导人可以通过搜索相关案例，借鉴经验，在探索与发展中制定一套符合当地乡村发展的方案。发展推动立法，立法则为发展保驾护航。

参考文献：

（1）报纸类：出品南都政商数据新闻部采写，作者：南都记者傅晓羚，《贵州“村超”带动酒店预订暴增39倍，小城经济出圈引发思考》2023-07-13南方都市报。

（2）访谈类：2020年12月4日，南谯区政府办一级主任科员汪立新对南谯区农业农村局四级主任科员周钟鸣进行的直播访谈，《南谯区农村闲置宅基地和闲置住宅盘活利用改革试点方案政策解读》

    （3）论文类：作者：崔嵬、马金凤，《《中华人民共和国民法典》对农村农业法律业务的影响》2020年11月20日。