自然资源权属纠纷之复议前置

对于大多数的具体行政行为来讲，公民、法人或者其他组织的确可以选择是否提出行政复议申请，可以选择直接向法院提起行政诉讼。但是，法律、法规规定复议前置的并不在此列。

所谓复议前置，指的是公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益的，应当先向行政机关申请复议，对复议决定不服的再向法院提起诉讼。复议前置是对复议活动的一种特别规定，在《行政复议法》颁布之前，被规定在各项实体法中：例如《税收征收管理法》和《治安管理处罚条例》。如今，《治安管理处罚条例》已失效，《治安管理处罚法》已不再将治安管理处罚决定列入复议前置范围。

回归本文的主题，正确理解《行政复议法》第三十条第一款，对于处理自然资源权属纠纷有着十分重要的意义。

1、立法缘由。自然资源性财产的所有权和使用权是由行政机关代表国家赋予的，国家对保护权利和保护财产同样负有责任。因此在司法审查之前，法律强制性地增加了这种上级行政机关对下级行政机关的监督，给行政相对人提供多一层的救济制度。

2、立法本意。从文义上看，复议前置的自然资源类案件范围非常大，绝大部分土地、森林行政行为都属于复议前置的范围。但从立法过程和立法本意看，法律是将自然资源确权决定作为复议前置的案件，因此有必要对该条规定做限缩性解释，自然资源权利人认为人民政府作出的确权具体行政行为侵犯其依法享有的所有权或者使用权，才属于本条所指的复议前置范围。

3、适用范围。确认所有权、使用权有两种形式，第一种是法律法规直接确认的形式。如《土地管理法》规定为国家所有或集体所有的土地、《森林法》规定的国家和集体所有的森林、林木和林地的所有权等。这种确权的形式表现为由县级以上人民政府对各种资源登记造册，核发证书。这些权属或使用证书、许可证为行政机关确认所有权和使用权的标志，是具体行政行为。第二种是因发生争议而由行政机关处理而发生的确认权利行为。该种确权的表现形式为人民政府或有关部门作出的处理决定，这也是一种具体行政行为。因此，上述两种确权具体行政行为应当适用《行政复议法》第三十条第一款，属于复议前置范围。除此之外，对涉及自然资源所有权或者使用权的行政处罚、行政强制措施等其他具体行政行为，不适用复议前置的规定，公民、法人或者其他组织可以直接提起行政诉讼。

因此，在对行政行为提起行政诉讼前，需要判断其是否属于复议前置的范畴。如属于，应当先经过行政复议程序，对复议结果不服的，再行提起行政诉讼。