应该肯定地说，中国近几年的法制建设取得了显著成果，中国已向法治化国家迈了一大步。但不容否认，中国几千年的人治社会的残余在人们思想中的影响要完全消除，还需要相当长一段时间。其具体表现就是，目前，我国虽然在立法上进了一大步，但执法却相对滞后。究其原因，除了以前人们早就总结的诸如执法人员素质低，经济条件的制约之外，我认为其中一个最重要的原因便是管理相对人维权成本高，使得在绝大多数情况下，对错误的管理，管理相对人都保持沉默，使得管理者不能清醒地意识到自己执法的失误可能或已经带来的恶劣后果。更严重的是，管理相对人息事宁人的态度会从某种程度上纵容管理者，使其在今后执法的过程中更加变本加厉。不容回避的是，在我国发生的野蛮执法、事后找茬的案件并不鲜见。面对这种现状，不得不引起我们的严正关注，而怎样避免，则更是我们应该首先考虑的问题。

笔者认为，既然我们在建设社会主义法治国家，就不能用行政命令，不能仅靠说服教育，从立法上去解决这个问题，才是关键所在。

我在这里所指的管理相对人维权成本高，除了指直接的维权成本外，还包括间接的维权成本。什么是直接的维权成本呢？直接的维权成本是指直接针对错误的管理行为本身采取维权行动所付出的成本。比如提起行政复议或行政诉讼所支付的诉讼费、代理费、差旅费等。所谓间接的维权成本，是指因采取维权行动会导致或可能导致的不利后果。如管理者的打击报复，应享有的权利不能享有，或者在同等条件下自己首先成为被排斥的对象等。这种现象是客观存在的，而这种现象的存在，会让我们付出沉重的代价，这种代价主要就在于败坏社会风气，制约经济的发展。这种现象如何才能最大限度的避免呢？当然是让管理相对人，特别是曾经维权的管理相对人权利得到最大保护，而实施打击报复行为的人付出沉重的代价。当然，有人肯定会担心这样会打击管理者的积极性，助长违法者的嚣张气焰。应该说，这种担心也不无道理，但我觉得即便局部地存在管理者在管理过程中放不开手脚的情况，相对于让管理相对人只敢忍气吞声而言，也还是前进了一大步。

在现实生活中，我们稍加注意，就会发现，一个企业，甚至一个个体工商户，在经营过程中需要打交道的部门，需要履行的手续都极为繁琐。如工商、税务、公安、城监、环保、卫生、质监等。当然，如果涉及到一些特殊行业，则需要打交道的部门就更多。就国家管理这个角度而言，本无可厚非。问题就在于一个规范问题。规范则治，不规范则乱。

就存在的问题而言，一是自由裁量的幅度太大；二是打击报复行为往往以是否造成显著后果作为唯一衡量标准。只要没造成严重后果，就以工作失误为由，敷衍了事。三是正常检查与找茬似的检查没有明确界限。四是很多限制措施都是以内部纪律的形式出现，而不是以法律形式规范。五是在查案期间，只要没对企业进行最后处理，即便造成损失也不承担责任。下面，我们就一一进行分析：

一是自由裁量幅度过大的问题。

如广告法第四十条规定：发布广告违反本法第九条至第十二条规定的，由广告监督管理机关责令负有责任的广告主、广告经营者、广告发布者停止发布、公开更正，没收广告费用，可以并处广告费用一倍以上五倍以下的罚款。发布广告违反本法第十三条规定的，由广告监督管理机关责令广告发布者改正，处以一千元以上一万元以下的罚款。

广告法第四十四条规定：广告主提供虚假证明文件的，由广告监督管理机关处以一万元以上十万元以下的罚款。伪造、变造或者转让广告审查决定文件的，由广告监督管理机关没收违法所得，并处一万元以上十万元以下的罚款。构成犯罪的，依法追究刑事责任。

一倍至五倍，一千元至一万元，一万元至十万元，其自由裁量的幅度不可谓不大，而又缺乏相应的实施细则。也就是说，相同的情节，广告管理机关在上述幅度内处罚都是合法的。当然，有人可能会提到如果处罚显失公平，可通过行政复议或行政诉讼予以纠正。然而，这种纠正又是以显失公平为前提。什么是显失，是应罚一千罚了两千就算显失还是应罚一千罚了一万才算显失公平。而究竟在同等情况下，什么样的处理才算公平？这些都缺乏一个具体的衡量标准。

而在某些行政部门，在行使处罚权的过程中，往往是就高不就低，不管情节严重程度，一律按法律的最高额度进行处罚。在你申辩的过程中，他将处罚幅度稍稍降低，就好象给了被处罚者相当大的恩惠。这其中，就给暗箱操作，不正之风，甚至违法犯罪行为以很好的孳生土壤。

当然，上述问题应该说在我国的有关法律规定中，是一种较普遍的现象，以上是仅举一例来说明这个问题。

二是正常检查与找茬似的检查没有明确界限。

主管部门对企业的例行检查本无可厚非，但如果检查过于频繁，或者检查的时机选择不当，就会给企业的生产经营带来严重不良影响。

就税务部门而言，要报复一个企业很简单，他可以经常到你的企业进行检查，在你客户正多的时候来检查。这对税务部门来说，应该是份内之事。而对一个企业正常的经营来说，则会形成干扰。而这种干扰有时又是在无形之中形成的。比如一个非常重要的客户正在谈事情，税务部门突然来检查，而且声势浩大，这就有可能给人以偷漏税的嫌疑，就会让人觉得这个企业缺乏诚信，可能就会打消与这个企业合作的念头。这种损失又是看不见的，而可能性又绝对是存在的。当然，就税务部门而言，他是不可能就此承担责任的。作为企业，处于相对的弱势地位，为了改变自己的尴尬处境，就不得不违心地给管理者叩头作揖。

又如，工商部门可以以检查假冒伪劣商品的名义，对企业的产品进行查扣，有时一扣就是好几个月。最终经过调查，企业虽然是清白的，但时间却耽误了，货物的周转却影响了。如果遇到有保质期的产品，损失就更加严重。而这些情况，最终即便证实了，也顶多是领导批评两句而已，企业的损失只有自己承担。

三是很多限制措施都是以内部纪律的形式出现，而不是以法律形式规范。

应该承认，就公务员规范执法的问题，我们国家也有很多相应规定，但很多规定都是以内部纪律的形式出现，而非以法律的形式出现。就是说，本该承担法律责任却成了纪律责任。无形中，管公务员的纪律反而成为乱执法者的一道保护屏障。

如控制对企业的经济检查，就仅仅是以行政部门内部规定的形式出现。在控制对企业进行经济检查的规定中，就明确限制同一行政机关对同一企业的经济检查每年一般不得超过一次。而如果违反了这一规定，会导致什么后果却规定得极为模糊。

如规定“对违反本规定对企业的经济检查，企业有权抵制”，企业怎样抵制？是强制不允许行政机关进入吗？这不成了抗拒执法了？而且该规定又指出“行政机关有理由认为企业存在违法行为或者违法嫌疑，依法进行调查的，不受本规定第四条、第五条、第六条、第七条、第八条、第九条的限制。”什么是理由？随便哪个人的举报都可以成为理由，而究竟举报与否，谁能说清楚？当然只有执法机关了。即便最终证实这种检查行为是不正当的，又怎么样呢？“依法给予警告直至开除的行政处分”，而单位内部往往对这类情况总是尽可能的通融、保护。所以看起来好象规定很详尽，实际上对企业的保护甚少，对执法人员的保护却很多。

四是在查案期间，只要没对企业进行最后处理，即便造成损失也不承担责任。　

主管部门对企业的调查，总是被认为是理所当然的。在调查的过程中，可以采取诸如查封、冻结、扣押等强制措施。而这些强制措施的采取必然会对企业的正常经营造成严重影响。最后，通过调查，还企业一个清白。但在调查过程中对企业造成的损失，也就不了了之了。

而企业能怎么办呢？企业又没有受到最终处理，能到何处去喊冤呢？顶多就是给处理部门的领导反映反映。给既当运动员又当裁判员的管理者本身反映，其作用又有多大呢？

五是打击报复行为往往以是否造成显著后果作为唯一衡量标准。只要没造成严重后果，就以工作失误为由，敷衍了事。

在主管部门对企业的管理过程中，对企业的影响有的是显性的，有的是隐性的。显性的影响可以衡量，造成的损失也有理由讨回。而隐性的影响则不能够量化，而又是切切实实存在的。通过对实际情况的分析，我们就会发现，但凡违法行政者最终被绳之以法的，都是造成了后果，而且是相当严重的后果的情况。这就使得企业在与主管部门打交道的过程中，只敢唯唯诺诺，不敢在太岁头上动土。

以上的情况，应该并非个别。而怎样最大限度的避免，则应是重点考虑的问题。

就第一种情况，即自由裁量幅度过大而言。笔者认为，一是可以让各地方各部门将所有违法及处理情况全部公诸于众。若出现情况类似而处罚窘异的情况，当事人有权要求给予合理的解释，并可以此作为行政复议和行政诉讼的变更依据。二是可以制定详细的实施细则，某种情况如何处罚作出详尽的规定。

就第二种情况，即正常检查与找茬似的检查没有明确界限的问题。我认为，以国家正规法律法规的形式代替内部原则性的规定是根本的解决途径。在这种法律法规中，应对检查的程序，企业如何拒绝，违法检查者应承担的法律责任作出具体的规定。

就第三种情况，即很多限制措施都是以内部纪律的形式出现，而不是以法律形式规范。笔者认为应当将纪律的手段和法律的手段密切结合，在让乱执法者受到纪律处分的同时，也不能逃避法律制裁。

就第四种情况，即在查案期间，只要没对企业进行最后处理，即便造成损失也不承担责任的问题。笔者认为，国家应拨出一笔专门资金，用于在查案期间给守法企业造成损失的补偿。管理部门查案是必须的，只要目的正当，应该无可厚非。但企业本身没有过错，所以他不该为此承担责任。谁来为损失买单呢？买单的钱就应该来自于专门费用。

就第五种情况，即打击报复行为往往以是否造成显著后果作为唯一衡量标准而言，笔者认为在实际处理过程中，应该以情节的恶劣程度为主要的衡量标准，而非以是否造成严重后果为主要衡量标准。

除以上情况外，在实践中，还有一些情况，看似微不足道，但却影响甚大。比如在法律上，规定了很多时效、期间方面的内容，仅行政复议而言，就包括诸如60日、15日、30日、7日等时效和期间的规定，而目前存在的一个普遍情况是，在被管理者提交诸如行政复议申请、证据、申辩材料时，管理者往往不出具手续。若被管理者要求出具手续，管理者往往以种种借口推托。而到最终理论时，被管理者往往因拿不出曾经主张权利的依据而只能打掉牙齿自己吞。

另外，行政复议也好、行政诉讼也好，都是一个复杂的过程，没有专业人士的参与可以说寸步难行。而律师费用，不管有理无理，最终都是被管理者自己承担。而律师职业作为一种高智商、高技巧的行业，收费不菲，因此被管理者往往望而却步。

针对上述情况，应该成立一个专门的机构设立一个专门的机构，处理管理相对人的投诉，不允许既当运动员，又当裁判员的情况继续存在。管理相对人开始时不承担任何费用，只有在被确认违法的情况下才承担费用。律师费用和差旅费用也由过错方承担。

此外，加强新闻媒体的监督力度，使新闻媒体尽可能处于一种相对独立的状态，特别是在经费来源方面与地方政府脱钩。这样，在监督的过程中，新闻媒体才能放开手脚。

应该说，如何降低管理相对人维权成本，而又不影响政府部门的正常管理是一个两难的问题。也可能照顾了一方面，就不能够照顾好另一方面。而我们国家自古以来便有无为而治的思想。且从实践来看，给企业一个更宽松环境的地方，往往是经济发展得很好的地方。而把企业管得过多，管得过死的地方，往往是经济发展相对滞后的地方。因此，笔者认为，我们宁愿增加一些政府的管理难度，也要给管理相对人一个相对宽松的发展空间。对于这一方面的问题，不断在理论上进行探讨，在立法实践中予以应用，对于我们整个经济有序健康的发展应该是有很大的促进作用的。