司法判决中直管公房承租人变更的条件、依据、公房管理机关的职责及其与法院的关系

大约2013年下半年，我在搜集有关北京市直管公房承租人变更的最新的案例材料的时候，在北大法宝案例数据库中发现了（2010）一中行终字第1685号行政判决（以下简称“1685号判决”），判决作出的时间是2010年6月18日。（2010）一中行终字第1685号案例不仅对直管公房承租人变更的条件、依据、公房管理机关的职责作了较为详尽的阐述，而且更为难能可贵的是——就我所看到的有限的资料而言——它第一次在判决书中对直管公房变更中的“其他家庭成员”这个关键概念进行了明确的阐述，具有非常重要的示范意义。

所以，2013年11月1日，我就在法律博客上发表了《从两则案例看北京市直管公房承租人变更之司法裁判规则的变迁》（以下简称《变迁》）一文（http://agui.fyfz.cn/b/777668），以1685号判决和(2010)一中行终字第2236号行政判决为依托，探讨介绍了司法机关在审查涉及直管公房承租人变更案件时的裁判思路和方法，以期为相关市民提供有价值的参考和指引。

也许是由于《变迁》一文援引的案例太少吧（只有2个），所以有人在看了《变迁》的文章甚至1685号判决和(2010)一中行终字第2236号判决的内容后心里还是没底。加上现实生活中的直管公房承租人变更还面临各式各样形形色色的难题，所以，每当拆迁潮迫近或拆迁传闻四起的时候，咨询直管公房承租人变更问题的人就多起来。

在所有的咨询中，咨询如下问题的人占有相当的比例：原承租人去世，直系亲属中只有一位具备变更为承租人的条件，其他直系亲属或者与原承租人非同一户籍，或者有其他住房，或者未与承租人在承租公房中共同居住两年以上。但当符合条件的直系亲属向房管所提出变更自己为承租人的申请后，房管所却屡屡以未提供“其他家庭成员无异议”的证明材料答复拒绝办理承租人变更手续。而事实上，由于利害关系，符合条件的直系亲属根本不可能提供“其他家庭成员无异议”的证明材料。

那么，在这种情况下，符合条件的直系亲属能否像1685号判决中的刘某某一样，通过向法院起诉，达到撤销公房管理机关拒绝变更的答复，判决其重新作出处理决定（答复），实现督促公房管理机关依法变更承租人的目的呢？

要回答这个问题，我认为最直接、最有说服力的方法就是找到更多与1685号判决在案情、判决结果、裁判思路上高度类似的判决，然后让这些判决书自己来发出声音，此外并不需要作者多费口舌。

然后，我通过设置关键词组合、利用大数据工具检索了截止到2016年4月9日所有与1685号判决高度类似的行政判决，从中排除一些不适于归纳分析的特例后，最终筛选出22份判决。这22份判决的作出日期从2014年3月20日到2015年7月20日，应该可以代表北京市的司法机关审理直管公房承租人变更案件的最新裁判逻辑。

这22份判决的案情基本都是：符合承租公房条件的当事人向直管公房管理机关申请变更承租人，公房管理机关以其未提供“其他家庭成员无异议”的证明材料为由答复拒绝办理变更，然后当事人起诉，法院判决撤销公房管理机关拒绝变更承租人的答复，同时责令公房管理机关限期重新作出处理决定（答复）。很明显，这22个判决与1685号判决在案情、判决结果、裁判思路上都高度类似，可以互为支撑。

这22份判决的统计简表如下，有兴趣的读者可以根据简表提供的线索到“中国裁判文书网”上检索判决文书全文做进一步的研究：

根据以上统计简表，并结合判决的具体内容，我们可以对司法判决中体现的直管公房承租人变更的条件、依据、公房管理机关的职责以及司法机关（法院）与行政机关（直管公房管理机关）的关系做初步总结分析如下：

1、22个判决中，东城区法院判决12个，西城区法院判决10个，正是直管公房分布比较集中、在变更承租人环节发生矛盾较普遍的区域。

2、东城区的12个判决，涉及公房管理机关8个，分别为东城区房屋土地经营管理一中心（1个）、东城区房屋土地经营管理一中心景山分中心（2个）、东城区房屋土地经营管理一中心东直门分中心（1个）、东城区房屋土地经营管理二中心（1个）、东城区房屋土地经营管理二中心体育馆路分中心（3个）、东城区房屋土地经营管理二中心永外分中心（1个）、东城区房屋土地经营管理二中心龙潭分中心（2个）、东城区房屋土地经营管理二中心天坛分中心（1个）。

西城区的10个判决，涉及公房管理机关5个，分别为北京宣房房屋经营公司（1个）、北京宣房房屋经营公司四分部（2个）、西城区房屋土地经营管理中心什刹海管理所（2个）、西城区房屋土地经营管理中心新街口管理所（2个）、西城区房屋土地经营管理中心展览路房管所（2个）。

我以为，从区域分布看，这22份判决书涉及的公房管理机关的做法在相当程度上可以代表北京所有的直管公房管理机关在处理承租人变更上的一般态度和做法，因此，这22份判决所具有的典型代表性是很可以信赖的。

3、关于承租直管公房的条件（同时也是直管公房承租人变更的条件）和依据，这22份判决也有明晰、一致的阐述。下面这段话如同标准教科书一样几乎一字不易地出现在（2014）西行初字第431号、（2014）西行初字第333号、（2014）西行初字第63号、（2015）西行初字第30号、（2015）西行初字第56号、（2015）西行初字第258号行政判决书中：

“在目前公房管理机关在公房原承租人死亡后，履行承租人变更职责过程中遵循的规范性文件主要是《北京市公有住宅租赁合同》。该合同第七条规定，租赁期限内，承租人外迁或死亡，承租人同一户籍共同居住两年以上又无其他住房的家庭成员愿意继续履行原合同，其他家庭成员又无异议的，可以办理更名手续。根据上述规定，原承租人死亡后，申请人如果想继续承租该公有住宅应同时具备四个条件：1、在原承租人死亡时与原承租人同一户籍；2、在原承租人去世前与原承租人在诉争公有住宅处共同并连续居住两年以上；3、无其他住房；4、其他家庭成员无异议，且有资格提出异议的家庭成员也应当符合前述三个条件。”

在（2014）东行初字第485号行政判决书中，法官明白指出：“《北京市公有住宅租赁合同》第七条规定，租赁期限内，乙方外迁或死亡，乙方同一户籍共同居住两年以上，又无其他住房的家庭成员愿意继续履行原合同，其他家庭成员又无异议的，可以办理更名手续。此规定是公房管理部门审核申请人是否符合更名条件的依据。”

在上述22个判决中，《北京市公有住宅租赁合同》第七条的规定恰恰也是法官审查当事人是否具备变更承租人条件的依据。这是很奇特的。修订前的《行政诉讼法》第五十二条第一款和修订后的《行政诉讼法》第六十三条第一款均规定：“人民法院审理行政案件，以法律和行政法规、地方性法规为依据。地方性法规适用于本行政区域内发生的行政案件。”而在上述22个关于北京市直管公房承租人变更的行政案例中，法院作出裁判的实体规范依据既非法律和行政法规，亦非地方性法规，而是北京市房地产管理局发布的《北京市公有住宅租赁合同》。那么，如何理解以《北京市公有住宅租赁合同》作为裁判案件之依据的合法性是一个需要进一步研究的问题。限于篇幅，本文对这个问题不再深入讨论。

4、关于“其他家庭成员”的范围，这22份判决也有明细、一致的阐述。例如（2014）东行初字第676号行政判决书指出：根据公房管理的原则和精神，征求其他家庭成员对变更承租人的意见，系保护与公有住宅原承租人形成共居关系的且在外无其他住房的家庭成员的居住权和承租权。故在前引规定中需征求其意见的“家庭成员”与符合承租条件的“家庭成员”是具有同一性的概念，即只有符合与原承租人同一户籍、共同居住两年以上、无其他住房的条件的家庭成员，才是需要征求其意见的家庭成员。

这一段论述和1685号判决关于“其他家庭成员”范围的阐述是一致的，均将“其他家庭成员”限定在“符合与原承租人同一户籍、共同居住两年以上、无其他住房的条件的家庭成员”，而不包括不具备该条件的原承租人的直系或旁系亲属等。也就是说，对于不具备该条件的原承租人的直系或旁系亲属如果不具备原承租人同一户籍、共同居住两年以上、无其他住房的条件的家庭成员，是不需要征求其关于变更公房承租人的意见的。

5、在直管公房承租人变更中，公房管理机关负有调查核实申请人及相关当事人是否具备承租公房资格的职责。事实上，在这22个判决中，法院之所以撤销公房管理机关拒绝变更承租人的答复的最主要的理由就是：由于直管公房管理机关对其他家庭成员是否具备承租公房条件，未履行调查核实职责，所以直管公房管理机关在没有足够证据证明其他家庭成员具备承租公房条件、有异议权的情况下随意扩大需征求意见的当事人的范围，强求提供其他家庭成员无异议证明，既缺乏事实和证据依据，也缺乏法律（规范）上的依据，因此，法院判决撤销其拒绝办理变更手续的答复，判令对原告的变更公房承租人的申请重新作出处理决定。

6、如上所述，这22份判决的结果都是撤销公房管理机关拒绝变更承租人的答复，要求公房管理机关限期重新作出处理决定，而不是直接判令公房管理机关将某处公房承租人变更为符合条件的申请人。这是因为直管公房的管理以及承租人的变更属于行政机关专属权限范围，司法机关不能越俎代庖。

但是，司法权的谦抑，往往造成行政权的傲慢。就在这22个判决中，我们很不幸看到了行政权的傲慢和公房管理机关对法院权威的藐视。如在（2015）东行初字第336号行政判决中，法官指出：2014年8月5日，本院（东城区法院，下同）作出（2014）东行初字第485号行政判决书，撤销了上述行政答复并责令体育馆路分中心重新作出答复。

2014年8月8日，体育馆路分中心对原告李国敏重新作出《关于李国敏要求更名的答复》，以家庭成员意见不统一为由拒绝为原告李国敏办理承租人更名手续。

李国敏二次起诉。本院于2015年2月16日作出（2014）东行初字第819号行政判决书，撤销了上述答复并责令体育馆路分中心重新作出处理。

2015年3月30日，体育馆路分中心作出被诉《答复》，仍以王钊有异议为由拒绝为原告李国敏办理承租人更名手续。原告李国敏三次起诉。本院院根据《行政诉讼法》第七十一条“人民法院判决被告重新作出行政行为的，被告不得以同一事实和理由作出与原行政行为基本相同的行政行为”的规定，再次撤销体育馆路分中心的《答复》。

在这个判决中，我们亲睹了最高人民法院行政审判庭庭长王秀红在《切实贯彻司法为民思想努力开创行政审判工作新局面》中批评的“被诉的具体行政行为被撤销后，一些被告行政机关又基于同一事实作出与原具体行政行为相同的行为，个别地方出现了多次撤销多次重作的极不正常的现象”。行政机关多次撤销多次重作的恶劣行为，不但使当事人的合法权益得不到有效保护，法院的权威也受到严重损害。

因此，在直管公房承租人变更行政案件中，如果出现公房管理机关在法院判决撤销拒绝变更承租人申请的答复后，又基于同一事实同一理由作出与原行政行为相同的行为时，人民法院在判决撤销违法行政行为的同时可以根据修改后《行政诉讼法》第九十六条的规定，向被告行政机关的上一级行政机关或监察机关提出司法建议，或者经审理认定在特定的情形中，被诉直管公房管理机关没有裁量余地的，可以参照《关于审理行政许可案件若干问题的规定》第十一条的规定直接判令直管公房管理机关为唯一符合变更承租人条件的原告（申请人）办理承租人更名。

以上是在对2016年4月9日搜集的司法机关关于北京市直管公房承租人变更的22份行政判决进行总结分析的基础上对北京市直管公房承租人变更的条件、依据、公房管理机关的职责及其与法院的关系等问题进行的讨论。我希望读者更看重文章中所援引材料（判决）本身的客观呈现，而不是作者的主观臆断。我一向认为，与其作者长篇大论，不如材料自己发声。相信随着时间的推移，会有更多的新判决、新材料出现，到时候我们的认识也要随之发生改变。