环保部门能否立案查处排放污染物但未达规模的畜禽养殖户/企业？

***市环境保护局：

针对贵局咨询“环保部门能否立案查处排放污染物但未达规模的畜禽养殖户/企业？”的问题，我所对现行法律法规进行仔细研读，现对贵局作出如下解答：

一、现行法律法规对畜禽养殖未达规模的养殖户/企业的监督管理并未专门规定。

《畜禽规模养殖污染防治条例》2013年10月8日通过，2014年1月1日起施行。针对规模以上畜禽养殖国务院已经制订专门条例，环保部门在执法过程中涉及畜禽养殖达到规模的依据该《条例》。但畜禽养殖未达规模的养殖户/企业排放污染物的，各地环保部门均感觉无法可依，形成一种不敢监管的尴尬局面。

那么，环保部门对畜禽养殖未达规模的养殖户/企业是否有执法监督权？

首先，从法律依据来看。

《中华人民共和国环境保护法》《中华人民共和国水污染防治法》《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》《中华人民共和国大气污染防治法》均为全国人大常委会制定的法律，而《畜禽规模养殖污染防治条例》为国务院制定的行政法规。无论是法律还是行政法规，均未规定规模以下畜禽养殖污染防治的监督管理。

虽然在《水法》第五十六条第三款规定：畜禽散养密集区所在的县、乡人民政府应当组织对畜禽粪便污水进行分户收集、集中处理利用。但该款并未展开，亦没有关于该款的司法解释。所以说，环保部门在面对规模以下畜禽养殖污染防治监督管理中似乎面临无法可依的尴尬局面。

其次，从立法本意看。

《中华人民共和国环境保护法》等系列法律法规的立法本意为：保护和改善环境，防止污染和其他公害，保障公众健康，推进生态文明建设，促进经济社会可持续发展。

现实中，很多未达规模的养殖户/企业排放的污染物并不比达规模的小，有些未达规模的养殖户/企业在监管缺位的情况下，肆意排放，造成的污染是达规模、有监管的几何倍数。

所以说，如果因为《水法》五十六条三款仅规定畜禽散养集中区由所在县、乡人民政府应对粪便污水进行分户收集、集中处理利用，且国务院对规模以下畜禽养殖污染防治没有专门的、特定的行政法规规定环保部门就没有监督执法权，显然与国家环境保护的相关法律法规立法本意相悖。

如何处理规模以下畜禽养殖环境污染监管似乎面临的无法可依和环境保护的立法本意之间的矛盾。我认为应当从以下两个方面入手。

第一、针对《水法》第五十六条第三款中规定的“畜禽散养密集区”与“未达规模的畜禽养殖户/企业”如何区分的问题形成专题，向本级人大常委会请示，请求全国人大常委会作出法律解释。

第二、若在现实执法监管中出现以下情况，可以依据现有对法律法规予以处理。

1、畜禽养殖未达规模的养殖户/企业是否有排放污染物的行为。

依据《中华人民共和国环境保护法》第十条“国务院环境保护主管部门，对全国环境保护工作实施统一监督管理；县级以上地方人民政府环境保护主管部门，对本行政区域环境保护工作实施统一监督管理”、《中华人民共和国水污染防治法》第九条“县级以上人民政府环境保护主管部门对水污染防治实施统一监督管理”之规定，环境保护部门对属地畜禽养殖未达规模的养殖户/企业违法排放污染物原则上具有统一监督管理的权限。

2、严格区分个人生活必须与生产经营所致。

依据《环境保护法》第二十五条“企业事业单位和其他生产经营者违反法律法规规定排放污染物，造成或者可能造成严重污染的，县级以上人民政府环境保护主管部门和其他负有环境保护监督管理职责的部门，可以查封、扣押造成污染物排放的设施、设备。”第五十九条“企业事业单位和其他生产经营者违法排放污染物，受到罚款处罚，被责令改正，拒不改正的，依法作出处罚决定的行政机关可以自责令改正之日的次日起，按照原处罚数额按日连续处罚。”第六十三条“企业事业单位和其他生产经营者有下列行为之一，尚不构成犯罪的，除依照有关法律法规规定予以处罚外，由县级以上人民政府环境保护主管部门或者其他有关部门将案件移送公安机关，对其直接负责的主管人员和其他直接责任人员，处十日以上十五日以下拘留；情节较轻的，处五日以上十日以下拘留：（一）建设项目未依法进行环境影响评价，被责令停止建设，拒不执行的；（二）违反法律规定，未取得排污许可证排放污染物，被责令停止排污，拒不执行的；（三）通过暗管、渗井、渗坑、灌注或者篡改、伪造监测数据，或者不正常运行防治污染设施等逃避监管的方式违法排放污染物的；（四）生产、使用国家明令禁止生产、使用的农药，被责令改正，拒不改正的。”《水污染防治法》第二十二条“向水体排放污染物的企业事业单位和其他生产经营者，应当按照法律、行政法规和国务院环境保护主管部门的规定设置排污口；在江河、湖泊设置排污口的，还应当遵守国务院水行政主管部门的规定。”等法律法规之规定，无论是个人还是单位，如果是在生产经营过程中排放大气污染物、水污染物等法律法规规定的污染物，则环境保护主管部门具有监督执法权。应当注意的是，该执法监督权不包含环评、验收等。

但是如果是个人生产生活必须而产生污染，原则上一般不应监管，除非法律有明确规定，比如：大气污染防治法第八十一条第三款。

结合上述观点，如果畜禽养殖未达规模的养殖户/企业是因生产经营而违法排放污染物，不是生活必须而产生的排放污染物，贵局具有执法监督权，但需慎重！如果必须因生产经营产生的污染物排放介入执法监督，排污行为的取证以及生产经营行为的证据固定一定要切实充分，否则，败诉风险极高！！

                                        律师：覃道鹏