采矿权矿区范围垂直投影重叠，简称矿区垂直投影重叠，是指两个分别处于上、下位置的采矿权矿区范围，虽然不发生物理交叉，但垂直投影后在平面上形成重叠。由于可供开采的矿产资源分布于地表上下，不同种类矿藏可能在不同深度的垂直空间分层分布，采矿权矿区范围垂直投影重叠也就难以完全避免。
但是对于矿区垂直投影重叠如何处理，行法律、法规、规章并无明确规定；对于何为重叠，也缺少明确的认定方法和处理程序。一般国土部门会援引下列文件：
《国务院办公厅转发国土资源部〈关于进一步治理整顿矿产资源管理秩序的意见〉的通知》（国办发〔2001〕85号，以下简称〔2001〕85号文件）第二条规定，“一个矿山原则上只能审批一个采矿主体。不能违法重叠和交叉设置探矿权、采矿权”。
2011年1月20日，国土资源部制发的《关于进一步完善采矿权登记管理有关问题的通知》（国土资发〔2011〕14号，以下简称〔2011〕14号文件）第十四条明确规定：“除同属一个矿业权人的情形外，矿业权在垂直投影范围内原则上不得重叠。涉及和石油、天然气等特定矿种的矿业权重叠的，应当签署互不影响，确保安全生产的协议后，办理采矿许可证。”
那么，基于国办发〔2001〕85号文，以及国土资发〔2011〕14号文，如果存在采矿权矿区范围垂直投影重叠时，是否必须需要撤销其中的采矿权许可证呢？经高飞律师案例检索最高人民法院相关判例：
三、关于采矿权矿区范围垂直投影能否重叠的问题
一般认为，采矿权矿区范围垂直投影重叠，是指两个分别处于上、下位置的采矿权矿区范围，虽然不发生物理交叉，但垂直投影后在平面上形成重叠。由于可供开采的矿产资源分布于地表上下，不同种类矿藏可能在不同深度的垂直空间分层分布，采矿权矿区范围垂直投影重叠也就难以完全避免。国土资源部复议决定撤销2011年《采矿许可证》所援引的最主要的依据为〔2001〕85号文件，但该文也仅规定“一个矿山原则上只能审批一个采矿主体。不能违法重叠和交叉设置探矿权、采矿权”。该文件既未对何为“一个矿山”予以明确，也未对何为“重叠”作出界定，更未明确违法重叠设置矿业权的法律责任。国土资源部在其后的答辩中虽又补充提供〔2011〕14号文件作为不得重叠的依据，但该文件中也仅规定“除同属一个矿业权人的情形外，矿业权在垂直投影范围内原则上不得重叠”。上述文件规定，符合矿业管理实际需要，且不违反上位法规定，国土资源管理部门在设定采矿权、划定矿区范围和颁发采矿许可证时应当执行。
但上述规定的目的，并非在于绝对不能设立重叠的采矿权，而是在于强调设定和出让重叠的采矿权时，应当采取适当措施，确保采矿权由同一采矿权人取得，以便于安全生产并统筹开采时序。〔2001〕85号文件与〔2011〕14号文件，均未规定重叠设置的采矿权只能予以撤销，且均强调对因历史原因形成重叠且采矿权人不同一时，应当逐步妥善处理。而如果进一步考察矿产资源的共生和伴生过程，以及不同类型的矿产资源可能分别蕴藏于不同的垂直分层这一地质现象，如果简单强调在同一矿区范围已经存在采矿权的情况下，不考虑矿产资源种类和开采工艺的差别，对垂直投影重叠的其他采矿权一律不予设置，或者要一律撤销已经设立的重叠的采矿权，既不利于推进有限矿产资源的全面节约与循环高效利用，也与国土资源部既有规定不相一致。《国土资源部关于矿产资源勘查登记、开采登记有关规定的通知》（国土资发〔1998〕7号）附件二《矿产资源开采登记有关规定》第一条规定：“（三）划定矿区范围……审批机关在划定矿区范围时，应依据以下原则确定……4.保护已有探矿权、采矿权人利益。申请人申请划定的矿区范围，其地面投影或地表塌陷区与已设立探矿权、采矿权的区块范围、矿区范围重叠或有其他影响的，采矿登记管理机关在审批矿区范围时应以不影响已有的探矿权人或采矿权人权益为原则。采矿权申请人应与已有的探矿权人或采矿权人就可能造成对探矿权或采矿权影响的诸方面签有协议。探矿权人或采矿权人同意开采的，采矿登记管理机关可划定矿区范围；探矿权人或采矿权人认为有影响且出具充分证明的，采矿登记管理机关可以组织技术论证。论证结果确有影响且无法进行技术处理的，不予划定矿区范围。”此规定说明，在同一立体空间依法可以存在两个采矿权（或探矿权），在不影响已有采矿权、已有采矿权人同意开采的情况下，采矿登记管理机关审核后，可以依法划定重叠的矿区范围。此即说明现行立法并未完全禁止设立区分矿业权或者重叠矿业权。总之，基于特定的矿藏以及不同开采工艺水平限制等因素考虑，强调在特定历史时期，垂直投影重叠的采矿权原则上由同一个矿业权人拥有，有其积极意义，应当得到支持。而在现行法律、法规并未禁止设立垂直投影重叠的采矿权的情形下，国土资源管理部门对因历史原因已经设立的部分重叠的采矿权，则应在不影响安全生产和环境保护且更有利于不同种类矿产资源全面节约利用的前提下，综合衡量矿产资源形成状态和地质条件，尊重不同矿业权人的不同开采意向、开采能力与开采工艺以及矿藏的开发规律等因素，区别进行处理。
四、关于重叠采矿许可证的处理与撤销的条件问题
现行法律、法规、规章以及被诉复议决定所引用的相关规范性文件，对类似于本案因历史原因形成的重叠的采矿权撤销程序、步骤、方法及具体情形均无具体规定。〔2001〕85号文件对于违法设置的相互重叠或者交叉的采矿许可，要求依法抓紧进行纠正，而纠正的方式包括“该吊销的要依法吊销，该注销的要坚决注销，该协调处理的要妥善处理”。实践中，解决重叠有多种方式，包括将不同采矿权主体推动整合为同一采矿权主体、调整并缩小采矿许可证范围以解决重叠问题、在不同采矿权主体间建立开采协调机制、区分矿产资源开发时序且在确保安全生产的前提下签订承诺协议、撤销一方采矿许可并通过补偿或者赔偿等方式弥补损失，等等。据此，对因采矿权主体不同一且采矿权重叠之情形，处理方式是多重的且可以综合运用，撤销重叠的采矿许可仅为其中一种处理方式。
本案存在部分重叠属实，而能否仅凭部分重叠即撤销采矿权人已经依法取得的采矿许可，则应全面、客观、历史地看待。由于历史和管理水平等原因，涉案郴州市苏仙区红旗岭矿区存在区、乡镇和村多头发包、矿业秩序混乱的现实问题，国务院《关于全面整顿和规范矿产资源开发秩序的通知》（国发〔2005〕28号）下发后，经对原来的持证矿山和发包矿山实行停产整顿，湖南省国土厅又于2005年11月25日下发《关于郴州市苏仙区遗留问题矿山专项规划的批复》（湘国土资办函〔2005〕138号）。根据有关专项规划，中信兴光公司采矿权（原红旗岭矿）属于保留矿山招标出让，饭垄堆矿属于招拍挂出让。根据双方的《采矿许可证》记载，位于上方的饭垄堆公司开采铅锌银矿，位于下方的中信兴光公司开采锡钨砷矿。在立体上，两矿没有重叠与交叉，饭垄堆矿开采标高为790米至1200米，中信兴光矿开采标高为760米至370米，两矿之间安全隔离层30米。双方均取得了湖南省安全生产监督管理局颁发的《安全生产许可证》，且双方也曾就安全生产等问题于2011年签订有关承诺书。
同时，各方当事人对重叠的比例及计算方法存有不同意见。即使按国土资源部在作出复议决定后答辩主张的垂直投影部分重叠面积占57%，饭垄堆公司2011年《采矿许可证》仍有43%面积不构成重叠。被诉复议决定既未认定重叠的比例和计算方法，也未认定现有重叠是否存在影响安全生产等情形，又未征求安全生产等行政主管部门意见或者专业机构鉴定意见，即简单以构成重叠为由作出撤销决定，未能全面认定事实，属于认定事实不清。
最高人民法院——郴州饭垄堆矿业有限公司、中华人民共和国国土资源部资源行政管理:土地行政管理(土地)再审行政判决书
案 号： （2018）最高法行再6号
合 议 庭 ： 黄永维 江必新 耿宝建
高飞律师，中共党员，安徽大学法学硕士，安徽国恒律师事务所创始合伙人，合肥行政法专业委员会委员，合肥市五一劳动奖章获得者，合肥市维权十佳律师，安徽电视台年度优秀律师，合肥市工会职工律师法律援助志愿团、安徽电视台维权律师团成员。专注大型、疑难诉讼案件。
