在企业招商引资过程中，政府为了保证入驻工业园区的企业，能够按照既定规模发展，有时会要求企业与《政府签订的招商引资协议》、与《国土局签订的国有建设用地出让协议》中承诺，保证每年缴纳国家税收不低于XX万元/亩，并承诺如果达不到约定的税收数额，由企业自行补足不足部分。
一般情况下，即使企业可能未完成税收缴纳，一般政府也不会要求企业进行补足。但是一旦出现了清理闲置低效用地，往往政府就会以补足税收款为由，要求企业自行清退，否则就要求企业一次性补足上千万元的税收差额。
那么，这种达不成约定税收数额，行政机关直接通过民事起诉，要求企业履行协议约定，一次性补齐所有未按约定缴纳的税款，是否合法？
2022年开始，安徽部分地区开始了清理闲置低效用地的行动。近期，国恒律师团队赵光辉、高飞律师就接受委托代理了合肥某县一起因清理闲置低效用地的，要求企业一次性补缴1300万元税收款违约金的案件。
2010年，合肥某材料企业与经镇政府招商引资并签订招商引资协议，由镇政府负责协调土地供地事宜。
2012年，该企业通过招拍挂取得了10亩工业用地，在与国土资源局签订出让合同中，约定每年每亩缴纳国家税收不低于20万元，达不到要求的，由企业自行补足相同款项的违约金。但是在随后的几年，该企业仅累计交税约200万元。
2022年，因该县开展了清理闲置低效用地行动，经协商搬迁无果，该县国土局提起了民事诉讼，要求该企业一次性支付1300余万元的违约金。
经过案例检索，律师团队制定了如下的诉讼方案。
一、案涉出让合同、招商引资协议均属于行政协议，不属于民事诉讼的受案范围，该案应当驳回起诉。
依据《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第二条第一款第三项规定，国有自然资源使用权出让协议属于行政诉讼的受案范围。
特别是关于税收强度的约定，是各级政府为实现土地高效集约利用，通过行政决策职能单方面决定、制定的行政管理措施，而不是双方平等沟通任意约定所产生的磋商结果，因此案涉协议属于行政协议。
参考案例
(2019)渝01民终490号 、(2019)渝01民终492号、(2019)渝01民终487号、(2017)渝01民终4211号
法院裁判要旨
双方签订的《大兴镇工业项目投资合同》约定的内容来看，系大兴政府为实现其行政管理职能而与相对人之间经过协商一致达成的协议，该协议内容与平等民事主体之间所建立的合同关系存在明显差别，双方因履行该协议而发生的争议不属于民事案件的受案范围。
二、行政机关应通过“催告履行+行政决定+司法强制执行”方式追究行政合同的违约责任
面对投资方税收强度违约，政府部门追究其违约责任的可行的正确方式是“催告履行+行政决定+司法强制执行”，即（1）催告自行履行义务；（2）经催告不履行的，制作并送达《履行义务决定书》；（3）仍未履行的，且没有针对行政决定提出行政复议或行政诉讼的，直接向人民法院申请强制执行。
三、依据《安徽省人民政府关于进一步强化土地节约集约利用工作的意见》，税收强度不低于每亩20万元的约定明显超过该意见规定
根据《安徽省人民政府关于进一步强化土地节约集约利用工作的意见》要求县管省级开发区土地投资强度不低于150万或预期亩均税收不少于10万元，案涉合同不仅约定了每亩投资强度不低于300万元，还要求税收强度不低于每亩20万元，明显超出意见规定。
四、即使本案按照民事诉讼予以处理，追究违约金已经超过法定诉讼时效
涉案违约金是按年计取，属于继续性债权，应以每个个别的债权分别适用诉讼时效。每年的违约金均为独立债权，有独立的清偿期限，应单独适用诉讼时效。
即2019年之前的违约金，根据《民法典》的规定已经超过诉讼时效。
五、本案存在不可抗力的因素
众所周知，2019年新冠疫情爆发以来，社会各行各业均受到了严重的冲击，被告也不例外。请求人民法院在本案审判中也能发挥审判职能作用，做好“六稳”工作、落实“六保”任务，免除因疫情等不可抗力导致的违约责任，为企业全面复工复产达产、恢复正常经济社会秩序创造条件。
清理闲置低效用地，增强经济发展后劲，本是实现高质量发展目标的关键一步。但是对于闲置低效用地的清理，应当按照法律法规，严格按照程序实施，而不是通过其他方式让企业不得不走。
行政机关完全可以采用国有土地上征收程序，对于企业依法投入建设的厂房、设备予以合理补偿；对于企业取得国土建设用地使用权，在收回国有土地使用权时，应当按照出让的市场价格进行补偿，才能保证园区土地资源得到充分有效利用的同时，不破坏营造亲商安商富商的良好环境。
对于企业而言，亦应当坚持合理诉求，必要时通过法律程序依法维权，在保障自身合法权益的同时，也是监督行政机关依法行政的最好路径。
高飞律师，安徽国恒律师事务所创始合伙人，安徽科技学院人文学院特聘教授、合肥市五一劳动奖章、第四届合肥市优秀律师。
团队深度耕耘的业务领域：房地产法、土地与矿产资源法、征收拆迁及补偿、行政处罚、行政许可、招商引资等行政协议。欢迎就文章所讨论的法律问题深度探讨或咨询个案问题。
