根据《合同法》第五十二条第5款的规定，违反法律、行政法规的强制性规定的，合同无效。在《合同法》于1999年10月1日施行后的司法实务中，如何界定法律、行政法规的强制性规定，存在不少争论。过了接近十年，2009年5月13日施行的《合同法解释（二）》第十四条首次明确，“合同法第五十二条第（五）项规定的“强制性规定”，是指效力性强制性规定。”

   该司法解释施行后，对如何区分效力性强制性规定、管理性强制性规定仍是实践中的难题。2019年11月8日公布的《九民会议纪要》第30条专门对强制性规定的识别进行说明，人民法院在审理合同纠纷案件时，要依据《民法总则》第153条第1款和合同法司法解释（二）第14条的规定慎重判断“强制性规定”的性质，特别是要在考量强制性规定所保护的法益类型、违法行为的法律后果以及交易安全保护等因素的基础上认定其性质，并在裁判文书中充分说明理由。下列强制性规定，应当认定为“效力性强制性规定”：强制性规定涉及金融安全、市场秩序、国家宏观政策等公序良俗的；交易标的禁止买卖的，如禁止人体器官、毒品、枪支等买卖；违反特许经营规定的，如场外配资合同；交易方式严重违法的，如违反招投标等竞争性缔约方式订立的合同；交易场所违法的，如在批准的交易场所之外进行期货交易。关于经营范围、交易时间、交易数量等行政管理性质的强制性规定，一般应当认定为“管理性强制性规定”。

  上述规定厘清了效力性强制性规定与管理性强制性规定的理论边界，下面再从几个例子说明如何识别效力性强制性规定。

  1、《城市房地产管理法》第39条规定的转让土地应达到投资总额的25%的规定是管理性规范。

  《城市房地产管理法》第三十九条规定，以出让方式取得土地使用权的，转让房地产时，应当符合下列条件：“......（二）按照出让合同约定进行投资开发，属于房屋建设工程的，完成开发投资总额的百分之二十五以上，属于成片开发土地的，形成工业用地或者其他建设用地条件。......”，该规定不属于效力性的强制性规范。

   2004年8月31日最高人民法院（2004）民一终字第46号民事判决书认为,当事人取得国有土地使用权证后未足额缴纳土地出让金，或对转让土地的投资开发未达到投资总额25%以上的，属转让标的瑕疵，不影响转让合同的效力;《城市房地产管理法》第三十九条是对土地使用权转让合同标的物设定的于物权变动时的限制性条件，转让的土地未达到25%以上的投资，属合同标的物的锻疵并不直接影响土地使用权转让合同的效力，《城市房地产管理法》第三十九条中的该项规定，不是认定土地使用权转让合同效力的法律强制性规定。

  最高人民法院在（2006）民一终字第26号民事判决书中也认为，《城市房地产管理法》第三十八、三十九条系行政管理性质的规定，以避免《合同法》第五十二条第5项的适用。

  最高人民法院在（2006）民一终字第57号民事判决书中认为，《城市房地产管理法》第三十八条的立法目的不是鼓励有违诚实信用的行为，该条规定也不能成为当事人单方违约的理由，华某公司一方面收取了对方的土地转让金，享受了合同带给其的利益，另一方面，非但不履行应尽的合同义务，反而以自身违约行为造成的土地未能达到过户条件之结果作为抗辩事由主张合同无效，违反诚实信用原则，本院对此不予支持。在华某公司和枫某公司没有申请办理讼争地块土地使用权过户的情况下，讼争地块是否具备转让条件及能否过户等，属于合同履行问题，与合同效力无关。

  上述判决刊登在《最高人民法院公报》上，对各级人民法院的裁判具有指导性，最高院的多份判决均明确表明态度，认为该规定不属于效力性的强制性规范，不影响合同的效力。

2、《国有资产评估管理办法》第三条及第十三条规定，国有资产转让应当提交资产评估立项申请，取得批准同意后进行资产评估。该国有资产转让的评估、公开交易的规定属于管理性的强制性规定，不影响合同效力。 

最高院在（2014）民提字第216号民事判决书中认为，《全民所有制工业企业转换经营机制条例》、《国有资产评估管理办法》以及《企业国有资产监督管理暂行条例》中关于国有资产转让应当进行评估、批准等程序的规定，系对履行出资人职责的机构及相关人员行为的规范，是法律对国有资产管理者课以的义务，要求管理者审慎地履行自己的职责，上述规定均属规范内部程序的管理性规定，而非效力性强制性规定，不应影响国有企业与第三人签订合同的效力。

3、《城乡规划法》第64条的规定只是管理性规定，不导致买卖违法建筑物的合同效力。

最高院在（2014）民提字第216号民事判决书中认为，买卖违法建筑物的合同并非绝对无效。根据《城乡规划法》第六十四条规定，未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。本案中，双方在《房地产买卖合同》及其后的50号调解书中，均明确加盖部分已经过行政处罚，城乡规划主管部门并未要求限期拆除，该加盖部分应属于“尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的”保留使用建筑物，亦不应因此认定买卖合同无效。

    综上，效力性强制性规定、管理性强制性规定的识别，还是要回到《九民会议纪要》第30条规定的识别原则上，慎重判断“强制性规定”的性质，特别是要在考量强制性规定所保护的法益类型、违法行为的法律后果以及交易安全保护等因素的基础上认定其性质，避免望文生义导致法律适用错误。