【引言】政府性投资基金是财政支出的创新工具之一，往往能起到“花小钱办大事”，撬动更多社会资本融入到基础设施建设和支持创新创业的洪流中来的作用，发挥“四两拨千斤”的效果，因此被政府普遍采用。

2017年1月13日，国家发改委发布《国家发展改革委关于印发的通知（发改财金规[2016]2800号）》（以下简称《发改委办法》），从宏观层面上对政府出资产业投资基金总体运行和发展趋势做出规范。早在2015年12月14日财政部发布了《政府投资基金暂行管理办法》（财预[2015]210号）（以下简称《财政部办法》），规范了政府投资基金的设立、运作和风险控制、预算管理等工作。作为不同的两个部门规章，对比解析上述两个规范文件在政府产业投资基金领域的规定是很有必要的。

《财政部办法》对基金投资领域进行了明确划分，鼓励在创新创业、支持中小企业发展、产业转型升级及基础设施和公共服务领域设立基金，要求政府投资基金募集、投资、投后管理、清算、退出等进行市场化运作 ；在政府投资基金的预算管理方面，规定各级财政部门应建立政府投资基金绩效评价制度等，并根据运营情况开展评价，有效应用绩效评价结果。

《发改委办法》是以鼓励国家产业为导向，对政府出资产业投资基金是否符合国家产业政策进行主动性评价，保证基金在实际运作过程中能够有力贯彻产业政策的执行。

一、组织形式

《发改委办法》和《财政部办法》都指出设立政府投资基金，可采用公司制、有限合伙制和契约制等不同组织形式。这和私募基金设立的组织形式是相吻合的。可以看出，在组织形式方面，两个文件是保持统一的。

二、基金募集

在基金募集方面，《发改委办法》明确规定：政府出资产业投资基金社会资金部分应当采取私募方式募集，募集行为应符合相关法律法规及国家有关部门规定。

并且除政府外的其他基金投资者为具备一定风险识别和承受能力的合格机构投资者，明确基金的投资者为合格的机构投资者，且政府基金只能是有限合伙人，这就明确了政府产业引导基金的性质，只能采取私募方式来募集资金，除政府外只能是机构投资者，政府只能做LP。

三、基金托管方面

在基金托管方面，发改委办法和财政部办法都严格限制了政府出资产业引导基金必须进行托管。

四、运作方式

可以看出，发改委办法与财政部办法有了一个重要的区别，发改委办法是严格限定了政府出资人不得参与基金日常管理事务，而财政部文件是政府一般不参与基金日常管理事务。可以看出在管理权方面，新发布的发改委办法做出了很大的让步，将日常管理权全部让与基金管理人，自己不参与日常事务管理，完全采取市场化运作方式。这样，基金管理人在管理基金、进行投资决策、实际进行投资的的时候，自由度会大大增加，增强了管理人的自主决策权。但是这样也就产生了一个问题，发改委办法与财政部办法为平级的文件，而且为不同部委的文件，在具体的实际操作过程中，如出现冲突时则需要有关部门进一步进行规范。

五、基金登记

《发改委办法》规定：“国家发展改革委建立全国政府出资产业投资基金信用信息登记系统，并指导地方发展改革部门建立本区域政府出资产业投资基金信用信息登记子系统。中央各部门及其直属机构出资设立的产业投资基金募集完毕后二十个工作日内，应在全国政府出资产业投资基金信用信息登记系统登记。地方政府或所属部门、直属机构出资设立的产业投资基金募集完毕后二十个工作日内，应在本区域政府出资产业投资基金信用信息登记子系统登记。发展改革部门应于报送材料齐备后五个工作日内予以登记。”

可以看出，不同于《财政部办法》上规定的政府出资设立投资基金，应当由财政部门或财政部门会同有关行业主管部门报本级政府批准。发改委这次加入了资金募完毕之后的登记过程，其登记主要与最新规定的信用管理系统有关，在下文会详谈。

六、绩效评价

《发改委办法》着重强调“管”，办法第四章单独确立了“政府出资产业投资基金的绩效评价”，国家发展改革委将建立并完善对政府出资产业投资基金和基金管理人的绩效评价指标体系。对于产业投资基金的绩效考评，《办法》并未对基金的经济绩效指标（即投资业绩指标）作过多规定，而将评价重点落在对政策引导效果和社会经济效益等方面，如基金投向、引导和放大效果、资金使用效率和对产业拉动效果等；对于基金管理人的评价指标设置，监管机构则主要关注投资能力、过往投资业绩和该基金管理人的投资运作等行为是否合法合规。此外，《发改委办法》还指出国家发展改革委每年将根据评价指标对政府出资产业投资基金和基金管理人绩效进行系统性评分，并将评分结果适当予以公告。基金绩效评价体系的建立，能够便于政府对基金投资的监督与调控，使得财政投入真正能够为国家产业政策助力，确保基金投向投符合国家政策和产业要求，同时也能够规范基金的运作，防范金融风险。

七、信用体系建设

除了基金绩效评价体系，发改委还将加强基金行业信用体系建设，不仅要将基金、基金管理人和从业人员进行信息记录纳入全国信用信息共享平台，还会向社会公布不良信用记录的基金、基金管理人和从业人员。

在前文所提各项监管措施基础上，《发改委办法》强调国家发展改革委会同地方发展改革部门严格履行基金的信用信息监管责任，建立健全信用信息登记体系、基金绩效评价体系和基金行业信用体系，促进基金规范运作，进一步加强基金的监督管理。发展改革部门还会通过现场和非现场“双随机”抽查，会同有关部门对政府出资产业投资基金进行业务指导，促进基金规范运作，有效防范风险。

中央对地方政府出资产业投资基金的监督管理正在进一步加强，各项措施的核心目标均为提高政府资金使用效率，切实保证政府资金的引导作用和放大效益。预计2017年各级政府将会以《发改委办法》为指引，从基金的募集、投资、管理、退出等环节加强对政府出资产业投资基金的监督管理，积极研究建立与基金绩效评价体系，在中央建立起的信用信息登记、绩效评价和行业信用体系下，开展对基金的信用信息登记、产业政策符合性审查和不良信用记录公示等监管行动。

八、监管方面

在《发改委办法》第六章“政府出资产业投资基金的监督管理”中，第三十九条提到对政府引导基金应当依法进行登记，逾期未登记的，会向社会公众予以披露。并且严格要求基金管理人在每个会计年度简述后应当出具年度业务报告、财务报告和托管报告，对会计师事务所也应当要求有资质。此外，办法还提到发改委有现场和非现场“双随机”抽查的权利，对政府引导基金进行业务指导，促进基金规范运作，有效防范金融风险，加大监管力度。

在处罚方面，对于未按照规定进行运作的基金及基金管理机构、托管机构，发改委可以出具监管建议函、责令整改、监管谈话、出具警示函、取消登记等措施。对于情节严重的，依法追究刑事责任。

在2017年年初，发改委出台此办法体现出国家对政府产业引导基金的重视及期望，这不仅规范了政府产业引导基金的“募、投、管、退”等相关运作流程，也在绩效评价等方面有所创新，对当前各地政府的“引导基金潮”有很强的指导作用。

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