【审判规则】  

行为人在未取得网络预约出租汽车运输证情况下，通过网络软件拉载乘客并收取费用，负责道路运输管理行政机关的执法人员对行为人驾驶的轿车予以拦截并采取登记保存措施，且在6日后通知行为人领取轿车，行为人认为行政机关作出行政行为违法，提出异议。因行为人运营网约车时并未取得运用网约车资质，系涉嫌非法从事客运经营行为。，同时，负责交通运输管理的行政机关执法人员在履行法定职责过程中，为避免证据的灭失，可以对行政人驾驶的轿车采取登记保存措施。因此，行政机关在未违反行政执法情形下可以作出拦截登记保存行政决定。　

【关 键 词】

行政诉讼　行政处罚　网约车　运营和许可　非法运营　交通运输管理　登记保存　法定职责

【基本案情】

张家港运管处（张家港市交通运输管理处）于2017年3月接到关于苏ＥXX涉嫌从事非法营运的举报后，执法人员随即展开调查，发现施X宇驾驶苏ＥXX小轿车，使用“滴滴”打车软件，拉载乘客到张家港市的大润发超市，执法人员以施X宇涉嫌在未取得道路运输经营许可的情况下从事道路运输经营活动为由，当场向施X宇发出交通行政案件证据登记保存清单，并将轿车予以登记保存。次日，施X宇到张家港运管处接受调查，但不配合执法人员制作询问笔录，因此张家港运管处向施X宇寄送了行政案件接受处理催告通知书，施X宇接到通知后未到张家港运管处领取车辆，张家港运管处也未对施X宇作出行政处罚。

施X宇以请求确认张家港运管处拦截登记保存车牌号苏ＥXX车辆的行为违法为由，提起诉讼，请求判令认张家港运管处对车牌号苏ＥXX车辆受损部位予以赔偿。

张家港运管处辩称：第一，在2017年3月接到苏ＥXX小轿车从事非法营运的举报电话后展开调查，到现场时施X宇的苏ＥXX小轿车已停放在路边，对施X宇及其乘客进行询问，确认施X宇在无道路运输证件的情况下，使用“滴滴”打车软件涉嫌从事非法营运的事实，并且未对施X宇车辆造成损坏。第二，张家港运管处采取的行为符合法定程序，适用法律正确。因施X宇无道路运输证件，执法人员对涉案车辆采取登记保存措施，并当场向施X宇送达了《交通行政案件证据登记保存清单》，同时告知施X宇第二天接受调查，但施X宇不配合调查，故向其寄送了《行政案件接受处理催告通知书》。综上，请求驳回原告的诉讼请求。

【争议焦点】

行人从事网约车未取得许可，执法人员在调查过程中，能否对行为人驾驶的车辆采取登记保存措施。

【审判结果】

一审法院判决：驳回原告施X宇的诉讼请求。

一审宣判后，双方当事人均未提起上诉，一审判决已发生法律效力。

【审判规则评析】

从事网约车运营行为应当向行政机关申请网络预约出租汽车运输证，行为人取得网络预约出租汽车运输证才可以从事网约车运营行为。未取得网络预约出租汽车运输证从事网约车经营行为的，应认定为非法客运经营行为。根据《网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法》第三十四条规定，当地负责交通运输管理行政机关对行为人的非法客运经营行作出警告并处以罚款的决定；构成犯罪的，依法追究刑事责任。据此，负责交通管理的行政机关对非法营运行为享有执法权。另，负责交通运输管理的行政机关的执法人员在涉嫌非法客运经营行为的调查过程中，对于可能灭失或以后难以取得的证据，可以采取登记保存措施，避免证据灭失，且应当出具证据登记保存清单。执法人员在调查时应使用执法记录仪记录了执法过程，并制作由执法人员、行为人、见证人签名或盖章的现场笔录，对涉嫌非法从事道路运输经营行为人的调查应制作询问笔录，在7日内对涉嫌非法从事道路运输经营行为作出处理决定。因此，负责道路运输管理的行政机关按照行政程序执法，可以作出拦截登记保存行政决定。

本案中，行政相对人通过网络打车软件拉载乘客并获得报酬，当地负责交通运输管理行政机关的执法人员以行政相对人无网络预约出租汽车运输证为由，作出对行政相对人驶的轿车予以拦截并登记保存的行政决定，并在6日后告知行政相对人到市运管处领取车辆，行政相对了遂提出异议，认为上述行政行为违法。依据上文分析，不具备运行网约车资质的行为人从事运营网约车，应认定行为人涉嫌从事非法客运经营行为，先关行政机关可依据网络预约出租汽车经营服务管理的有关规定对其作出行政处罚。而本案中，该行政相对人在不具备网络预约出租汽车运输行政许可的情形下，从事有偿运输，属于涉嫌从事非法客运经营行为，且具有交通运输管理职权的行政机关对涉嫌从事非法客运经营行为进行调查处理，其调查处理措施未违反有关行政执法程序。故行政机关对行政相对人非法运营网约车行为作出的行政行为并未违法。

【适用法律】

《中华人民共和国行政处罚法》第三十七条 行政机关在调查或者进行检查时，执法人员不得少于两人，并应当向当事人或者有关人员出示证件。当事人或者有关人员应当如实回答询问，并协助调查或者检查，不得阻挠。询问或者检查应当制作笔录。

行政机关在收集证据时，可以采取抽样取证的方法；在证据可能灭失或者以后难以取得的情况下，经行政机关负责人批准，可以先行登记保存，并应当在七日内及时作出处理决定，在此期间，当事人或者有关人员不得销毁或者转移证据。

执法人员与当事人有直接利害关系的，应当回避。

第六十条 行政机关违法实行检查措施或者执行措施，给公民人身或者财产造成损害、给法人或者其他组织造成损失的，应当依法予以赔偿，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予行政处分；情节严重构成犯罪的，依法追究刑事责任。

《中华人民共和国国家赔偿法》第二条 国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。

本法规定的赔偿义务机关，应当依照本法及时履行赔偿义务。

《中华人民共和国道路运输条例》第五十九条 道路运输管理机构的工作人员实施监督检查时，应当有2名以上人员参加，并向当事人出示执法证件。

江苏省交通运输厅2013年《江苏省道路运输条例》第七条 国务院交通主管部门主管全国道路运输管理工作。

县级以上地方人民政府交通主管部门负责组织领导本行政区域的道路运输管理工作。

县级以上道路运输管理机构负责具体实施道路运输管理工作。

第九条 从事客运经营的驾驶人员，应当符合下列条件：

（一）取得相应的机动车驾驶证；

（二）年龄不超过60周岁；

（三）3年内无重大以上交通责任事故记录；

（四）经设区的市级道路运输管理机构对有关客运法律法规、机动车维修和旅客急救基本知识考试合格。

交通运输部、工信部等7部委2016年《网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法》第十三条 服务所在地出租汽车行政主管部门依车辆所有人或者网约车平台公司申请，按第十二条规定的条件审核后，对符合条件并登记为预约出租客运的车辆，发放《网络预约出租汽车运输证》。

城市人民政府对网约车发放《网络预约出租汽车运输证》另有规定的，从其规定。

第三十四条 违反本规定，有下列行为之一的，由县级以上出租汽车行政主管部门责令改正，予以警告，并处以10000元以上30000元以下罚款；构成犯罪的，依法追究刑事责任:

（一）未取得经营许可，擅自从事或者变相从事网约车经营活动的；

（二）伪造、变造或者使用伪造、变造、失效的《网络预约出租汽车运输证》《网络预约出租汽车驾驶员证》从事网约车经营活动的。

《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条 行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。

最高人民法院《关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条 被告的具体行政行为违法但尚未对原告合法权益造成损害的，或者原告的请求没有事实根据或法律根据的，人民法院应当判决驳回原告的赔偿请求。

【法律修订】

《中华人民共和国行政处罚法》于2017年9月1日修正，自2018年1月1日起施行。本案例适用的第三十七条、第六十条内容没有变更。

【法律文书】

行政起诉状 行政答辩状 律师代理意见书 行政一审判决书

【效力与冲突规避】

参考性案例　有效　参考适用

施X宇诉张家港市交通运输管理处行政处罚案

【案例信息】

【中 法 码】行政法·依职权行政行为·行政强制·行政调查中的强制·一般调查 (A050205021)

【案    号】 （2017）苏0583行初44号

【案    由】 其他行政管理/行政处罚

【判决日期】 2017年08月10日

【权威公布】 被最高人民法院《人民司法·案例》2018年第02期（总第805期）收录

【检 索 码】 A03354+2++JSSZKS0417C

【审理法院】 江苏省昆山市人民法院

【审级程序】 第一审程序

【审理法官】 李诗茵 沈玲 李建川

【原    告】 施X宇 

【被    告】 张家港市交通运输管理处

【被告代理人】 李湘[江苏颐华（张家港）律师事务所]

【裁判文书原文】  (如使用请核对裁判文书原件内容)

《行政判决书》

原告：施X宇,男,1979年11月8日生，汉族，住江苏省张家港市。

被告：张家港市交通运输管理处,住所地江苏省张家港市。

法定代表人：陈卫斌，该处处长。

委托代理人：庞军民，该处工作人员。

委托代理人：李湘，江苏颐华（张家港）律师事务所律师。

原告施X宇诉被告张家港市交通运输管理处（以下简称张家港运管处）交通行政强制措施一案，本院2017年3月15日立案后，于2017年3月20日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2017年5月25日公开开庭审理了本案，原告施X宇、被告张家港运管处的委托代理人庞军民、李湘到庭参加诉讼。本案现已审理终结。

原告施X宇诉称，2017年3月4日晚20点左右，我驾驶车牌号苏ＥXX车辆从张家港市沙洲中路大润发门前经过准备从港城大道回东莱镇，突然左侧一辆白色汽车撞击我驾驶车辆左前门后迅速离开，我吓得都没反应过来，随后下车查看车辆受损情况，此时一位运管人员迅速进入车内将钥匙拿走，我准备报警，被另一位运管人员拿走手机要求配合调查，我只能按他们要求完成调查和车辆扣押手续，随后运管人员将手机归还并出具编号为0025605的《交通行政案件证据登记保存清单》。原告认为被告拦截车辆的行为违法，根据《中华人民共和国道路运输条例》（以下简称《道路运输条例》）第五十九条规定，道路运输管理机构的工作人员应当按照职责权限和程序进行监督检查，不得乱设卡、乱收费、乱罚款。在公路路口进行监督检查时，不得随意拦截正常行驶的道路运输车辆。根据《中华人民共和国行政处罚法》（以下简称《行政处罚法》）第六十条规定，被告应当对原告车辆受损部位予以赔偿。基于上述事实与理由，请求确认被告拦截登记保存车牌号苏ＥXX车辆的行为违法，判令被告对车牌号苏ＥXX车辆受损部位予以赔偿。

原告施X宇向本院提供的证据、依据：1、施X宇的驾驶证及行驶证；2、苏ＥXX车辆注册登记信息表；3、NO.0025605交通行政案件证据登记保存清单。

被告张家港运管处辩称，一、被答辩人于2017年3月4日19时30分许从事非法营运，事实清楚，证据确凿充分。2017年3月4日19时34分，答辩人接电话举报“苏ＥXX小轿车从事非法营运”，随即前往调查，执法人员按照规定向驾驶员展开调查，并就相关情况询问乘客。经调查，2017年3月4日19时30分左右，苏ＥXX小轿车驾驶员驾驶该车在张家港市，送到张家港市大润发，当次运费按照“滴滴”打车软件显示为9元，乘客通过微信支付9元。答辩人通过执法记录仪记录了上述执法过程。答辩人并不存在非法拦截车辆的情况，且原告从事非法营运的事实清楚，证据确凿。二、答辩人采取的行为符合法定程序，适用法律正确。根据《江苏省道路运输条例》第九条第一款及《网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法》第三十四条规定，原告并未取得资质，所有原告的行为涉嫌从事非法营运。因原告无道路运输证件，执法人员对涉案车辆采取登记保存措施，并当场向原告送达了《交通行政案件证据登记保存清单》，同时告知原告第二天接受调查。2017年3月5日，原告至答辩人处接受调查，但不配合制作询问笔录，故答辩人于2017年3月10日向原告寄送了《行政案件接受处理催告通知书》。三、答辩人并未对原告的车辆造成损坏，不应赔偿原告的损失。2017年3月4日19时34分，答辩人接举报到现场后，原告车辆已经停放在路边，执法人员按照程序向原告及乘客询问情况，并不存在拦截及撞击原告车辆的情形。综上，请求驳回原告的诉讼请求。

被告张家港运管处向本院提供的证据、依据：1、举报情况登记表（2017年3月4日）；2、执法视听资料（光盘）；3、交通运输行政强制措施（执行）现场笔录（2017年3月4日）；4、NO.0025605交通行政案件证据登记保存清单；5、施X宇的驾驶证及行驶证；6、行政案件接受处理催告通知书及邮寄凭证（2017年3月10日）；7、乘客手机信息打印照片；8、《江苏省道路运输条例》节选；9、《网络预约出租车经营服务暂行办法》节选；10、《道路运输条例》节选。

经庭审质证，本院对上述证据认证如下：原告所举证据1-3的真实性被告均无异议，本院依法予以确认。被告所举证据2、4-6，原告未提出异议，本院依法予以确认；证据1，原告提出其中举报内容与事实不符，本院认为该证据系被告接举报的内部记录材料，依法予以确认；证据3，原告提出对见证人的身份存在异议，本院认为，该现场笔录中执法人员未签名，涉案驾驶员原告施X宇未签名，且未备注原因，见证人无相关身份信息，故该证据不符合证据制作法定要求，依法不予确认；证据7，原告提出其对上述信息不清楚，也不予认可，本院认为，该证据被告陈述系从乘客手机获取，但并未提供提取该证据的相关材料，亦无乘客的签字确认，该证据的收集及形式均不符合行政诉讼证据要求，依法不予确认。

经审理查明，2017年3月4日19时34分，被告张家港运管处接举报称苏ＥXX涉嫌从事非法营运，2017年3月4日19时55分，被告至张家港市沙洲中路大润发南门口处，以苏ＥXX轿车涉嫌未取得道路运输经营许可，擅自从事道路运输经营活动，向原告施X宇发出了NO.0025605的交通行政案件证据登记保存清单，将苏ＥXX别克牌轿车作为涉案证据予以登记保存。

2017年3月10日，被告张家港运管处向原告施X宇发出行政案件接受处理催告通知书，告知“因你（单位）（苏ＥXX）涉嫌未取得道路运输经营许可，擅自从事道路运输经营活动一案，本机关于2017年3月4日以0025605号证据登记保存清单依法对涉案有关证据实施登记保存措施，现登记保存法定时效已满，请接到本通知书后来接受处理，并领回被登记保存的证据，若既不来接受处理，又不领取有关证据，不影响本机关依法作出行政处罚（处理）决定。”后原告未领取车辆，被告未作出行政处罚。

本院认为，依据《道路运输条例》第七条第三款规定，市运管处作为本市道路运输管理机构，对发生在本市范围内的涉嫌违法的客运经营行为进行调查处理系履行法定职责。

《江苏省道路运输条例》第九条规定，从事道路运输以及相关业务经营活动，应当具备法律、法规和本条例规定的条件，依法取得道路运输许可，按照核定的期限、范围、种类、项目、区域和场所等许可事项从事经营活动。用于客运、货运、机动车驾驶人培训、汽车租赁、交通物流经营的车辆，应当按照国家规定向车籍所在地县级以上道路运输管理机构申请配发道路运输证件，并随车携带。《网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法》第十三条规定，服务所在地出租汽车行政主管部门依车辆所有人或者网约车平台公司申请，按第十二条规定的条件审核后，对符合条件并登记为预约出租客运的车辆，发放《网络预约出租汽车运输证》。城市人民政府对网约车发放《网络预约出租汽车运输证》另有规定的，从其规定。第十五条规定，服务所在地设区的市级出租汽车行政主管部门依驾驶员或者网约车平台公司申请，按第十四条规定的条件核查并按规定考核后，为符合条件且考核合格的驾驶员，发放《网络预约出租汽车驾驶员证》。《行政处罚法》第三十七条第二款规定，行政机关在收集证据时，可以采取抽样取证的方法；在证据可能灭失或者以后难以取得的情况下，经行政机关负责人批准，可以先行登记保存，并应当在七日内及时作，在此期间，当事人或者有关人员不得销毁或者转移证据。本案被告2017年3月4日接举报后至现场，因认为原告驾驶苏ＥXX车辆涉嫌未取得道路运输经营许可，对涉案车辆采取证据登记保存方式，并向原告送达了交通行政案件证据登记保存清单，2017年3月10日向原告邮寄行政案件接受处理催告通知书，告知其接受处理并领回被登记保存的证据，即被告张家港运管处作出的涉案证据登记保存行为符合上述法律、法规及规章的规定，当被告通知原告领回登记保存证据后，也就是说被告已于法定七日期限内对涉案先行登记保存的车辆依法作出了处理，被告已不存在保存或扣押原告车辆的行为。只有当被告不在法定期限内对保存车辆作，该行为才会发生性质的转变。原告提出被告拦截车辆的行为违法，本院认为，庭审中原告确认其车辆当时是被一辆白色普通SUV车撞击，并非是执法车辆，且其事发时亦未进行报警，即原告所称的被告违法拦截车辆无事实依据。

《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款规定，国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人或者其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。国家赔偿的前提是行政行为违法并侵害了公民、法人或者其他组织的合法权益，本案被告张家港运管处的行政行为并未违法，且侵害原告的合法权益，故原告施X宇提出对车辆受损部位予以赔偿的赔偿请求无事实及法律依据。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条的规定，判决如下：

驳回原告施X宇的诉讼请求。

案件受理费50元，由原告施X宇负担。

如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于苏州市中级人民法院。