企业劳动规章制度是体现企业与劳动者在共同劳动和工作中所必须遵守的劳动行为规范的总和。和谐稳定的劳动关系来自于规范劳动管理，企业行使用人权和规范劳动管理是法律赋予的权利和义务，用人单位应当依法建立和完善劳动规章制度，让用人单位实现用工自主权得以实现。

为了使企业劳动规章制度的有效实施，不至于在发生劳动争议中因规章制度欠缺法定程序而失去效力，笔者根据《劳动合同法》，结合分析《劳动法》、《最高人民法院关于审理劳动争议案件适用法律若干问题的解释》和有关行政法规、规章的规定，拟就用人单位如何依法建立和完善劳动规章制度问题进行探讨，以期使用人单位在制定、修改或者决定规章制度和重大事项中有所启发。

一、我国有关用人单位建立劳动规章的法律、法规、规章及其规定

2007年6月29日，全国人大常委会审议通过的《劳动合同法》全新规定了用人单位劳动规章制度的有效要件及违反法律、法规的后果。

劳动合同法颁布之前，我国最早涉及用人单位劳动规章制度的规范性文件是1954年政务院发布的《国营企业内部劳动规则纲要》(该规定已经失效)。有关企业规章制度方面的规定，散见于《劳动法》和有关法规、规章和司法解释中，如：1982年，国务院发布的《企业职工奖惩条例》(以下简称《奖惩条例》)(现已失效)，主要规定了对职工奖励、处分的条件和程序;1986年，国务院发布的《国营企业辞退违纪职工暂行规定》(以下简称《辞退规定》)。该规定采取列举方式规定了在几种情况下，对经过教育或行政处分仍然无效的职工，可以辞退;1994年，全国人大常委会颁布的《劳动法》。其中第四条规定：“用人单位应当依法建立和完善规章制度，保障劳动者享有劳动权利和履行劳动义务。”这是首次从法律上规定了用人单位制定劳动规章制度的义务;同时，该法第二十五条第(二)项、第(三)项规定了用人单位对劳动者严重违反劳动纪律或者用人单位规章制度的、严重失职，营私舞弊，对用人单位利益造成重大损害的，可以解除劳动合同;1995年，原劳动部《关于贯彻执行<劳动法>若干问题的意见》(劳部发[1995]309号)，第87条明确了《劳动法》第25条第(三)项中的“重大损害”应由企业内部规章来规定;1997年，原劳动部颁发了《关于新开办用人单位实行劳动规章制度备案制度的通知》(劳部发[1997]338号)，《通知》规定了劳动规章制度应包含劳动合同管理、工资管理等七项内容，而且要求劳动行政部门从内容和程序两方面进行审查;2001年4月，最高人民法院《关于审理劳动争议案件适用法律若干问题的解释》(以下简称《司法解释》)第十九条规定：“用人单位根据《劳动法》第四条之规定，通过民主程序制定的规章制度，不违反国家法律、行政法规及政策规定，并已向劳动者公示的，可以作为人民法院审理劳动争议案件的依据。”

二、劳动合同法之前有关用人单位劳动规章立法的缺陷。

劳动合同法颁布之前，我国有关企业劳动规章制度方面的法律、法规、规章，主要存在以下几个方面的问题：

(一)法律规定过于原则和抽象，缺乏可操作性。

《劳动法》第四条规定：“用人单位应当依法建立和完善规章制度，保障劳动者享有劳动权利和履行劳动义务”;第二十五条第(二)项将劳动者严重违反劳动纪律或用人单位的规章制度作为用人单位可以随时解除劳动合同的法定情形之一;第八十九条规定：“用人单位制定的劳动规章制度违反法律、法规规定的，由劳动行政部门给予警告责令改正;对劳动者造成损害的，应当承担赔偿责任。”虽然这三个条文规定了用人单位依法制定劳动规章制度的义务和用人单位违反这一义务要承担相应的法律后果，但对劳动规章制度应包括那些具体内容、制定的程序、规章的效力等方面均未明确，在实践中缺乏操作性，给具体执行带来一定的难度。

(二)行政法规适用主体滞后、内容过时。

国务院颁布的《奖惩条例》和《辞退规定》，仅适用于国有和集体企业，适用主体范围较窄，且现已失效。现实中，大量的企业的规章制度问题无法可依。由于《奖惩条例》和《辞退规定》是在计划经济和以固定工为主体的劳动用工条件下制定的，带有明显的计划经济下劳动用工制度的痕迹。如关于降级、撤职的规定，已经和目前国有企业的劳动用工状况和管理状况不相适应，均已失效。

(三)规章立法层次不高、效力有限。

为了细化《劳动法》的规定，1997年原劳动部颁发了《关于新开办用人单位实行劳动规章制度备案制度的通知》(劳部发[1997]338号)，《通知》明确了企业劳动规章制度主要包括劳动合同管理、工资管理、社会保险、福利待遇、工时休假、职工奖惩、以及其他劳动管理等七项内容，而且要求劳动行政部门从内容和程序两方面对其进行审查，符合规定的，才予以备案。《通知》虽然使用人单位劳动规章制度从抽象到具体迈进了一步，但是它毕竟只是由部门颁发的一个规范性文件，立法层次和效力较低。

纵观《劳动合同法》之前劳动规章的立法，笔者认为，一方面，有些内容已经无法适应经济发展带来的新情况，在适用上严重滞后;另一方面，由于相关法律、法规、规章过于原则和抽象，没有对企业制定劳动规章的内容、程序等问题作出规定，而是更多通过授权企业来制定劳动规章。

三、劳动合同法之前用人单位劳动规章制度存在的问题及其原因

由于法律和行政法规在授权企业制定劳动规章时，没有对企业制定劳动规章的程序、内容等问题作出明确具体的规定，在实践中造成以下问题：

(一)制定程序不规范。用人单位劳动规章多由企业单方面制定。例如，一些国有企业虽然将劳动规章交给企业的职工大会或职工代表大会讨论，但讨论流于形式。在非国有企业中，劳动规章的制定更是企业主说了算，不让劳动者参与，对用人单位的劳动管理权没有有效的约束，不能激发劳动者执行劳动规章的积极性，在企业中难以形成发展的合力。一些企业，由于职工参与企业管理的渠道不畅通，职工对不利于自己的“厂规厂法”不知情，结果用人单位制定的规章制度达不到制定的目的。虽然，最高人民法院《司法解释》规定，只有经过职工代表大会或者职工大会等民主程序制定的、内容合法的企业内部劳动规章才能作为审理劳动案件的参考和依据，但未能从法律层面予以明确。

(二)制定内容不合法。虽然《劳动法》第四条和劳部发(1997)338号文件等均规定用人单位应当制定劳动规章制度，赋予了企业根据法律、法规的规定，结合本单位的实际情况制定规章制度，维护企业管理秩序的权利，但是却未明确规定这些规章应涉及到哪些方面的内容。

从立法者的本意来看，是为了留给企业更大的经营管理自主权，减少不必要的行政干预。企业本应充分珍惜难得的权利，但事实上企业并没有用好这个权利。

(三)权利约束性不强。法律、法规、规章在授予企业制定劳动规章的权利时，并没有对权利加以有效的约束。有的企业利用制定劳动规章的权利，对劳动者滥设处罚或随意处罚;有的企业不制定完善的劳动管理规章，出了问题以后才开始制定处罚措施，依照新规定对劳动者以前的行为进行处理或处罚。

笔者认为，实践中，不少用人单位在制定、修改或者决定直接涉及劳动者切身利益的规章制度或者重大事项时，都是单边行为，结果是员工没能参与，用人单位没有引起足够的重视，导致这样的规章制度执行起来有困难，失去了有效作用。

四、劳动合同法之下用人单位如何依法建立和完善劳动规章制度

《劳动合同法》第四条规定：“用人单位应当依法建立和完善劳动规章制度，保障劳动者享有劳动权利、履行劳动义务。用人单位在制定、修改或者决定直接涉及劳动者切身利益的劳动报酬、工作时间、休息休假、劳动安全卫生、保险福利、职工培训、劳动纪律以及劳动定额管理等规章制度或者重大事项时，应当经职工代表大会或者全体职工讨论，提出方案和意见，与工会或者职工代表平等协商确定。在规章制度实施过程中，工会或者职工认为用人单位的规章制度不适当的，有权向用人单位提出，通过协商作出修改完善。直接涉及劳动者切身利益的规章制度应当公示，或者告知劳动者。”

笔者认为，新规定与现行规定比较的主要变化在于：企业在制定、修改涉及职工切身利益的规章制度时将与工会、职工代表或者全体职工讨论平等协商确定，明显加大了工会、职工代表大会以及员工在用人单位规章制度制定过程中的权利，强化了用人单位制定规章制度的法律程序。变用人单位规章制度“单决权”为“共决权”。为积极配合《劳动合同法》的全面实施，用人单位应当正确理解和领会劳动合同法规定，全面审查、修改或重新制定劳动规章制度，依法建立和完善劳动规章制度。

(一)劳动规章制度的概念。

在实践中，劳动规章制度通常被一些企业称为“厂纪厂规”。在理论上，它是指用人单位依法制定并在本单位实施的组织劳动过程和进行劳动管理的规则和制度的总称。劳动规章制度与劳动合同、集体合同以及劳动条件基准一起构成了劳动法律协调劳动关系的重要工具，都是确定劳动关系当事人双方权利和义务的重要依据。但是，劳动规章制度与劳动合同、集体合同仍有区别：

第一、劳动规章制度的制定是用人单位的单方法律行为，制定程序中虽然有职工参与的环节，但还是由单位行使最后决定和公布，职工并非制定主体;而劳动合同和集体合同的订立，都是劳动关系当事人或者团体的双方法律行为。

第二、劳动规章制度所规定的是全体职工的共同权利和义务;而劳动合同所规定的只是单个职工的权利与义务。

第三、劳动规章制度与集体合同在内容上虽然有交叉，但有侧重。前者侧重于规定在劳动过程的组织和管理中职工和单位行政双方的职责，即劳动行为规则和用工行为规则;后者则侧重于规定在本单位范围内的最低劳动标准。

最后，劳动规章制度与劳动纪律并非同一概念，劳动纪律只是劳动规章制度内容中的一个组成部分，与技术操作规程、劳动安全卫生规程和其他各项制度相并列。

(二)依法建立和完善劳动规章制度是用人单位的法定义务

常言道：“无规矩不成方圆”。现实中，企业都知道可以制定规章制度来规范企业劳动管理，约束员工的行为，并根据自身的需要出台了大大小小或繁或简的规章制度，作为针对劳动者“整肃纪律或严厉惩罚”的手段。许多企业普遍认为，制定规章制度是法律赋予企业的权利，企业完全享有劳动管理自主权。笔者认为，这是一个法律误区。

《劳动法》第四条规定：“用人单位应当依法建立和完善规章制度，保障劳动者享有劳动权利和履行劳动义务。”《劳动合同法》第四条第一款延续了该项规定。法律规定，用人单位应当建立和完善劳动规章制度。“应当”即义务性规定，用人单位没有建立和完善劳动规章制度则是违法行为。从法律的角度看，用人单位没有劳动规章制度是无法运行的。企业劳动规章制度的制定，一方面是用人单位对职工的权利，即用人单位的经营权和用工自主权中必然含有劳动规章制度制定权;另一方面是用人单位对国家的义务，即用人单位必须以制定劳动规章制度作为其行使经营权和用人权的一种主要方式。

按照法律规定，用人单位的劳动规章制度应当“保障劳动者享有权利、履行义务”。也就是说，劳动规章制度应当为劳动者行使其劳动权利和履行劳动义务提供便利，而不是设置阻碍或“整人”。例如：保障劳动者为保护其合法权益与用人单位进行平等协商的权利;保障劳动者受到用人单位处分的申辩权利等。

《劳动法》、《劳动合同法》之所以将制定劳动规章制度规定为用人单位的义务，这是因为：第一，劳动者在劳动过程中处于从属地位，其权利和义务的实现受用人单位支配，制定劳动规章制度既可以使劳动者的权利和义务明确、具体，又可以使用人单位的劳动管理行为规范化，从而排除用人单位对劳动者实现其权利和义务的任意支配，尤其是防止用人单位滥施处罚权;第二，在同一用人单位内部，任一劳动者的权利和义务都同其他劳动者的权利和义务相互关联，在实现过程中难免发生冲突，制定劳动规章制度就有利于协调不同劳动者之间因实现各自权利和义务所产生的矛盾，有利于营造全体劳动者实现各自权利和义务的良好秩序。

根据法律规定，用人单位依法建立和完善劳动规章制度，包含以下二个层次的义务内涵：

第一、制定和完善劳动规章制度是用人单位的义务，而非劳动者义务。实践中，如果用人单位没有履行该义务，导致其在实际的劳动组织、管理中缺乏明确的规章制度，趋于任意化、不规范，则该用人单位不能依据《劳动法》第二十五条第(二)项或《劳动合同法》第三十九条第一款第(二)项之规定，以劳动者严重违反用人单位的规章制度为由解除其与劳动者的劳动合同。

第二、用人单位不但要制定和完善劳动规章制度，而且必须依法进行。否则，依据《劳动合同法》第三十八条第一款第(四)项之规定，劳动者可以用人单位的规章制度违反法律、法规的规定，损害劳动者权益为由，随时解除劳动合同;此外，依据《劳动合同法》第八十条规定，用人单位制定的直接涉及劳动者切身利益的规章制度违反法律、法规规定，由劳动行政部门给予警告，责令改正;给劳动者造成损害的，用人单位应当承担赔偿责任。这与第一层次含义比较，提出了更高的要求。

(三)用人单位的劳动规章制度必须符合法定有效要件。

我国法律虽然赋予用人单位劳动规章法律效力，但对用人单位劳动规章的制定、内容、生效条件等要件未作规定。2001年3月22日，最高人民法院《关于审理劳动争议案件适用法律若干问题的解释》第十九条规定：用人单位根据《劳动法》第四条之规定，通过民主程序制定的规章制度，不违反国家法律、行政法规及政策规定，并已向劳动者公示的，可以作为人民法院审理劳动争议案件的依据。据此，用人单位的劳动规章应当具备下列有效要件：

1、制定主体适格。依照《劳动法》第四条和《劳动合同法》第四条第一款的规定：“用人单位应当依法建立和完善规章制度，保障劳动者享有劳动权利和履行义务。”由此可见，用人单位的劳动规章，作为在本单位实施的组织劳动和进行劳动管理的规章，只能由用人单位行政依法起草制定，而用人单位行政管理机关是一个由多层次、多部门管理机构所组成的劳动管理系统，并非其中任何一个管理机构都有权制定劳动规章。

笔者认为，有权代表用人单位制定劳动规章的，应当是用人单位行政系统中处于高级层次，对用人单位的各个组成部分和全体劳动者有权实行全面和统一管理的机构。这样才能使所制定的劳动规章在本企业范围内，即约束全体劳动者，又约束用人单位的各个组成部分，包括行政的各个组成部分，以增强用人单位劳动规章制度的规范性和约束性。实践中，用人单位应当避免行政系统中的中、高层次的管理机构都在制定各部门的劳动规章，出现内部规章政出多门、相互之间不协调，引起一些不必要的纠纷。用人单位行政系统中的其他管理机构，不是劳动规章的制定主体，它们可以参与劳动规章的制定，但无权以用人单位名义制定劳动规章。

劳动规章制度往往牵涉到对劳动者的处罚权，与劳动者的切身利益相关，应当在立法中明确制定的主体。但是，无论是《劳动法》，还是《劳动合同法》对于劳动规章制度的制定主体都没有作出明确规定，这无疑给了企业用工自主权以较大的发挥空间。

2、内容必须合法。劳动规章制度的内容，不仅不得违反法律、法规规定的劳动条件基准，也不得违反集体合同的规定，即其规定的劳动者利益不得低于法律、法规规定的劳动条件基准和集体合同的标准。其中，关于劳动条件和劳动待遇的规定，不得低于法定最低劳动条件基准和集体合同约定最低标准;关于惩罚违纪员工的规定，必须同法定的违纪罚则相符，必须贯彻教育为主、惩罚为辅的原则，不得侵犯员工合法权益。

3、程序必须合法。没有程序的保障很难实现实体公正与结果公正。在制定劳动规章制度的过程中，凡属于法定必要程序，都必须严格履行。《劳动合同法》第四条较之于《劳动法》第四条，最大的发展就在于加强了法律对制定、修改或者决定劳动规章制度的程序规定，这是我国劳动立法的一大进步，也是劳动合同法的亮点所在。

笔者认为，用人单位在制定劳动规章制度时，应当根据《劳动合同法》第四条第二、三、四款的规定具体操作，并注意以下几个方面：

首先，对于在制定、修改或者决定有关“直接涉及劳动者切身利益”的劳动规章制度或重大事项时，“应当”经过两项程序：一是职工民主参与。即第四条第二款规定的“经过职工代表大会或者全体职工讨论，提出方案和意见，与工会或者职工代表平等协商确定。”二是向劳动者公示，或者告知。即第四条第四款规定的“应当公示，或者告知劳动者”。实践中，一定要注意公示、告知方法，可以是张榜公布，也可以是发放工作手册等其他形式，关键是强调公示的效果必须使劳动者能够知悉该劳动规章制度。这是法定的强制性程序，如果欠缺将直接导致这类劳动规章制度无效，不能约束劳动者。

其次，对于如何理解“直接涉及劳动者切身利益”内容，根据《劳动合同法》第四条的规定，这类劳动规章制度在内容上主要是关于劳动报酬、工作时间、休息休假、劳动安全卫生、保险福利、职工培训、劳动纪律以及劳动定额管理的规定。实践中，只要是劳动规章制度涉及上述法定的八项内容一般应认定为“直接涉及劳动者切身利益”，必须经过上述两项强制性程序。对于涉及法定八项内容以外的劳动规章制度，则要根据个案的不同情况，判断是否“直接涉及劳动者切身利益”。虽然，《劳动合同法》没有规章制度“报送审查或备案”程序的规定，但第八十条规定：“用人单位直接涉及劳动者切身利益的规章制度违反法律、法规规定的，由劳动行政部门责令改正，给予警告;给劳动者造成损害的，应当承担赔偿责任。”这也将对劳动规章制度的事后监管起到了一定的作用。

再次，对于制定、修改或者决定“非直接涉及劳动者切身利益”的劳动规章制度是否不需要符合程序上的要求呢?笔者认为，对《劳动合同法》第四条不能作出这样的反向解释，这不符合保护劳动者合法权益的立法目的。对于“非直接涉及劳动者切身利益”的劳动规章制度，立法只是未作出强制性的要求，但绝非完全否定。正因为劳动规章制度是用人单位和劳动者依法自律的手段，反映了用人单位和全体职工的共同意志，所以法律才认可其效力。既然在一定意义上是“共同意志”的体现，那么，劳动规章制度的制定、修改或者决定过程就必须有职工的民主参与和向劳动者的公示，否则它的效力就是没有依据的。

最后，无论是“直接涉及劳动者切身利益”的劳动规章制度，还是“非直接涉及劳动者切身利益”的劳动规章制度，依据《劳动合同法》第四条第三款，在规章制度和重大事项决定实施过程中，工会或者职工认为不适当的，有权向用人单位提出，通过协商作出修改完善。

(四)用人单位依法制定的劳动规章制度具有法律效力。

根据法律规定，用人单位依法制定、修改或者决定劳动规章制度和重大事项，对本单位范围内的全体职工和相关行政部门具有法律约束力。主要表现为：

1、劳动规章制度必须在本单位范围内全面实施，劳动过程中的各种劳动行为和用工行为都必须受内部劳动规章约束，全体职工和用人单位的权利和义务都应当以劳动规章制度为依据。

2、遵守劳动规章制度是全体职工和用人单位的法定义务和约定义务，对模范遵守劳动规章的职工应当予以奖励，对违反劳动规章的职工应当予以惩处，对违反劳动规章制度的用人单位应当追究法律责任。

3、职工与用人单位因执行劳动规章制度发生争议，应当依照法定的劳动争议处理程序予以处理。对于用人单位劳动规章制度和集体合同、劳动合同的效力冲突问题，《最高人民法院关于审理劳动争议案件适用法律若干问题的解释(二)》第十六条规定：“用人单位制定的内部规章制度与集体合同或者劳动合同约定的内容不一致，劳动者请求优先适用合同约定的，人民法院应予支持。”

据此，笔者认为，当用人单位劳动规章制度与集体合同、劳动合同的内容出现冲突时，应当本着“就高不就低”的原则，以最大限度体现劳动者利益为出发点，并考虑合同订立时间的先后等因素加以解决，而不能盲目的将劳动规章制度、集体合同和劳动合同的效力予以简单的排序。这个问题的解决还关系到用人单位劳动规章制度在劳动争议案件中的适用。只有用人单位制定的劳动规章制度的内容和程序合法，并且与已经签订的集体合同、劳动合同相比而言，它更加能够体现劳动者的权益时，在劳动争议案件中，才能考虑适用之。

综上所述，笔者认为，在劳动合同法颁布前，用人单位以往的规章制度由于缺乏法律的思考，存在着不同的问题。2008年1月1日劳动合同法实施后，如果企业现行规章制度不合法，也不修改就不能合法有效地实施。因此，为加强企业劳动用工管理，提高劳动生产效率，保护企业合法权益和维护劳动者切身利益，促进企业发展和和谐稳定的劳动关系，劳动合同法重新制定劳动规章制度或进行全面必要的审查、修改，依法建立和完善劳动规章制度，是用人单位必须考虑的当务之急。