追责倒查关键在制度落地

追责倒查关键在制度落地

四中全会提出“建立重大决策终身责任追究制度及责任倒查机制”，体现出重大决策有法可依、依法追责的思路，这句话中有两处关键点：终身和责任倒查

今年1月3日，四川省政府网站发布消息称，省政府下发《关于深入推进依法行政加快建设法治政府的意见》，要求建立行政决策终身责任追究制度及责任倒查机制。为此，四川省政府制定《重大行政决策责任追究办法》，明确追责主体、追责范围、追责方式，要“按照‘谁决策、谁负责’的原则，严格倒查决策责任”。

据法治周末记者了解，除四川以外，辽宁、湖南、重庆、云南、内蒙古等多个省份也在近期表示将建立重大行政决策终身责任追究制度。

国家行政学院教授许耀桐在接受法治周末记者采访时认为，在建立重大决策终身责任追究制度及责任倒查机制时，关于重大决策的内容界定至关重要。

“在一些地方，因为‘一把手’比较强势，把本来应该列入重大决策的事项排除在外，为以后留下了风险和隐患。为了防止这种情况发生，我认为有必要充分讨论并达成共识，将重大决策的内容列出清单，使决策内容可以有明确的依据。对于列入清单的决策，就必须按照重大决策的法定程序来办。”许耀桐说。

“建立追责制度有着重要意义。第一，确保决策负责机制，尤其是决策者对决策负责的机制;第二，通过民主决策，进一步促进决策科学性，避免决策失误;第三，通过决策的制度化，可以避免决策的随意性。”中国政法大学法治政府研究院副院长王敬波教授对法治周末记者如此表示。

多地探索行政追责制度

2014年10月28日，党的十八届四中全会发布《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》(以下简称《决定》)。

《决定》指出，要“建立重大决策终身责任追究制度及责任倒查机制，对决策严重失误或者依法应该及时作出决策但久拖不决造成重大损失、恶劣影响的，严格追究行政首长、负有责任的其他领导人员和相关责任人员的法律责任”。

许耀桐对法治周末记者表示，重大决策主要包括两点：其一，对涉及全局性、方向性的，关系到经济、社会、环境等重大发展走向的问题进行决策;其二，关键的组织人事安排任命问题。

湖南师范大学法学院教授肖北庚认为，重大行政决策是指涉及经济社会发展全局、与公共利益和人民群众利益密切关联、社会涉及面广、对一定区域发展具有全局性、长远性的由政府作出决定或选择的重大政务事项，是政府的重要职责。

正如专家所言，重大决策的范围更广，但因为这一内容被列入《决定》的“深入推进依法行政，加快建设法治政府”部分，已有不少省市的政府开始探索重大行政决策终身责任追究制度及责任倒查机制。

在四川、湖南、重庆等多个省份出台的文件中，除了以前述《决定》中的相关内容作为依据，还探索了更为具体的制度构建。其中，“建立档案”被作为行政追责的重要手段。

四川省制定了《重大行政决策责任追究办法》，加强行政决策案卷管理，实现决策过程全记录，发生决策失误的，按照“谁决策、谁负责”的原则，严格倒查决策责任。

湖南省制定实施《湖南省重大行政决策责任追究办法》，建立重大行政决策绩效评估机制，建立健全重大决策档案制度，完善决策过错认定标准和责任追究启动机制。

重庆市将修订完善《重庆市政府重大决策程序规定》，完善行政执法体制，建立执法全过程记录制度，完善行政执法责任追究制度。严格行政执法人员持证上岗和资格管理等。

“制度中应明确规定监督和问责的对象，尤其在决策程序中应明确参与决策者的权力和责任。通过决策程序中的记录，可以回溯决策过程，进一步厘清决策者的责任。”王敬波对记者这样评价记录和档案的重要性。

多重原因导致重大决策失误

去年6月，云南河口斥资2.7亿元建设的“文化长廊”在建成3年后，又花费3亿元拆除。去年10月，媒体报道称，广州市耗资8亿元建成的陈家祠广场，仅使用4年时间，即因为地铁建设需要“推倒重来”……最近几年，类似这样的巨资而又“短命”的建筑并不少见。

“决策失误是最大的浪费，一个决策失误很可能导致数亿元甚至更多的浪费。”许耀桐对记者说。

中国政法大学副校长马怀德表示，制度的缺失是导致重大决策失误的重要原因：一方面影响决策的合法、公正、科学、民主，另一方面使得决策对国家和人民造成利益损失，但又无人负责。导致决策的成本非常高，决策的后果非常严重。

许耀桐在接受法治周末记者采访时认为，多重原因导致了重大决策失误的发生：第一，长期以来，决策程序没有受到应有的重视，尤其是在一些行政行为中，这是导致最后失误的根本原因;第二，缺乏科学、民主、法制化的决策机制;第三，领导体制造成少数人、个别人权力过大，以致形成了“拍脑袋决策”的“一言堂”。

去年10月，中央首次大规模叫停“政绩工程”“形象工程”：全国叫停663个“形象工程”“政绩工程”，存在弄虚作假的436起问题中，共有418名个人被查处。

“过去我们的行政决策权，尤其是重大决策权，是一种非常机会主义的决策，或者说是一种随意的决策。这种决策都是为了赢得政绩，为了个人的私利，滥用决策权作出的决策。过去没有相应的责任追究制度，也没有倒查制度，往往是在重大决策过程中，‘决策拍脑袋，执行拍胸脯，走人了就拍屁股’。”马怀德在接受媒体采访时表示。

王敬波在接受法治周末记者采访时认为，目前实践中重大决策经常出现的“拍脑袋拍胸脯拍屁股的决策”，主要还是决策的体制、机制、程序等原因造成的，“尤其是重大决策的首长负责制与集体决策的关系，决策中如何体现科学、民主问题，至关重要”。

“程序的每一个环节都至关重要，只有这样才能充分保证决策的科学、合法和公正。如果这些工作落实到位，就可以避免决策中‘一把手变一霸手’的现象出现。”许耀桐说。

制度落地仍有难题面对

许耀桐向法治周末记者强调，虽然四中全会明确了重大决策的程序，但是，“重大决策终身责任追究制”真正落地仍面临难题。

许耀桐认为，当前面临的最大的困难在于落实。一些领导干部肯定会抵触、排斥，因为这项制度捏住了他的‘七寸’。

马怀德表示，“终身责任制”的建立有难度，可能会有来自领导干部的阻力。行政领导干部不愿意负责，更不愿终身负责;更愿意随意决策，随时决策，永远不承担任何责任——有这样的心理，有这样的抵触、排斥的情绪，并不难理解。关键是这个政策一旦落实，会对领导干部产生很强的约束力。

“首先，在我国的政治体制中，党的决策和行政决策经常是混合在一起的。因此，如何界定党的决策和行政决策的边界和不同的责任很关键。其次，行政决策中的集体领导、行政首长负责之间的关系不是非常清晰，实践中不易确定个体责任。最后，容易导致追责制度的异化，为了避免承担责任，不决策或者规避带有风险的决策。” 王敬波在接受法治周末记者采访时认为，制度落地仍然需要克服不小的困难。

对此，《决定》在“健全依法决策机制”时指出，在作出重大决策时必须有相应的法定程序：把公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论决定确定为重大行政决策法定程序，确保决策制度科学、程序正当、过程公开、责任明确。建立行政机关内部重大决策合法性审查机制，未经合法性审查或经审查不合法的，不得提交讨论。

“这项制度真正落地，还需要一些配套制度，比如建立领导干部的诚信档案，记录官员的决策过程，建立相应的监督机制与问责机制等。地方政府应当尽快将重大决策列出清单，制定规章制度，按照中央规定的计划逐步实施。”许耀桐对记者说。

许耀桐认为，四中全会提出“建立重大决策终身责任追究制度及责任倒查机制”，体现出重大决策有法可依、依法追责的思路，这句话中有两处关键点：终身和责任倒查。

“最关键的就是‘终身’两个字。只要是滥用决策权或失职渎职等原因导致重大决策出错，那么不论时间变化、空间变化，也就是不管经过了多少年，是现职还是已经退居二线，不管身处何地，都要对错误决策付出代价。这有利于促进领导干部依法行政、慎重决策”。许耀桐说。

“同时，责任倒查机制也很关键。我们经常说集体决策，一旦出现决策失误，不能将责任让一个人承担。通过责任倒查机制，将责任退回到决策、执行等阶段时实现‘对号入座’，从而保证责任追究的科学化。”许耀桐对法治周末记者表示。

来源：法治周末