对于《国有土地使用权出让合同》的性质属于民事合同还是行政合同，我国法学理论界认识不一。最高人民法院在2004年1月关于规范行政案件案由的通知中，把行政合同列为行政行为之一。依据该通知，《国有土地使用权出让合同》纠纷的案由应当定为土地行政合同纠纷，属于行政诉讼。一般认为，《国有土地使用权出让合同》属于典型的行政合同。土地使用权出让合同具有以下特点：

(一)土地使用权出让合同具有合同本身所有的合意性

1、土地使用权出让合同是基于平等、自愿、等价有偿的原则而签订的。在签订土地出让合同时，出让方和受让方按照要约承诺方式，通过协议、拍卖或招标方式，就某幅国有土地使用权的出让条件进行商定，出让方和受让方在是否签定土地出让合同上，不存在管理与服从的关系。

2、土地使用权出让合同主体双方的意思表示一致。土地出让合同的大多数条款属法定性规范，双方当事人不得协议废弃或变更(如出让的最高年限、出让土地的地下矿藏物不在出让范围、付款期限、转让条件等)，除法定条款之外，其余内容则属双方自由协商约定。

3、土地使用权出让合同除国家意志优越于民事主体意志之外，出让方与受让方的权利义务内容具有一定对等性，即出让合同签订以后，双方当事人应受到法律同等的保护，享受平等的权利并对等地履行义务，任何一方违约，都应依法进行赔偿。

(二)土地使用权出让合同具有行政性

1、土地使用权出让合同主体的某种程度的确定性。土地使用权出让合同的双方当事人，有一方必是行政机关，即市、县人民政府的土地管理部门，另一方可以是公民、法人或其他组织。在出让过程中，土地管理部门既作为国有土地所有者的代表，处置土地使用权，又代表国家行使国有土地管理职能，对被出让土地的使用实行管理、监督和指导。显然，它与受让方之间存在着管理与被管理的关系。

2、土地使用权出让合同目的的执行公务性。土地使用权出让合同是由土地管理部门与土地使用者签订的，其目的是为了贯彻国家的土地政策法规，行使土地管理职权，按照市场方式配置土地资源，取得最佳土地利用效益。

3、土地使用权出让合同双方法律地位的不完全对等性。土地使用权出让合同中的出让方土地管理部门享有一定的行政特权。具体表现在以下方面：

(1)从合同的签订来看，选择主体具有不对等性。

在签订合同时，土地管理部门作为出让方可以依法律或职权，根据需要通过直接磋商、招标或拍卖的方式选择适当的当事人。

(2)从合同的内容来看，合同约定的权利义务具有不对等性。

土地使用权出让的地块、用途、年限和其他条件由出让方决定，受让方则无权对此进行协商和异议;而且受让方除应按合同规定交付土地出让金外，还应按合同规定的土地使用条件使用土地。

(3)从合同的履行来看，双方的地位不对等。

土地出让合同签订以后，出让方—土地管理部门有权指挥和监督受让方履行合同;在执行过程中，出让方具有单方面变更或解除合同的权利 ;在受让方违反合同的情况下，可以行使制裁权。有权依法予以纠正，并可以根据情节给予警告、罚款直至无偿收回土地使用权的处罚。

从权利的救济途径来看，双方享有的权利不对等，土地出让合同的违约责任具有行政性和补偿性。