文／刘贵祥　赵晋山　葛洪涛

最高人民法院《关于首先查封法院与优先债权执行法院处分查封财产有关问题的批复》（以下简称《批复》）已经最高人民法院审判委员会2015年12月16日第1672次会议通过，并于2016年4月14日起施行。本文拟对《批复》起草的相关背景、主要内容及适用中应当注意的问题做简要说明。

一、《批复》出台的背景

根据现行法律与司法解释的规定，执行程序中应当由首先查封法院处分查封财产。该规则符合查封制度的法理，有利于调动申请执行人的积极性，及时发现、控制财产并实现生效法律文书确定的债权，实践效果总体良好。但当查封财产上存在顺位在先的担保物权、优先权保障的债权（以下简称优先债权）时，如果首先查封法院迟延处分财产，优先债权将无法及时实现，从而损害优先债权人的利益。

实践中，导致首先查封法院迟延处分查封财产的主要原因有以下几点：第一，首先查封是保全程序中的查封，处分财产要等到案件审理结束；第二，首先查封法院所审理案件复杂、当事人多、财产情况不清，或者存在暂缓执行、中止执行的情形；第三，查封财产的价值小于或相当于优先债权的数额，处分并清偿优先债权后，对于首先查封的普通债权意义不大，首先查封法院缺乏处分动力；第四，一些首封法院为保护作为被执行人的当地企业，拖延执行程序，甚至借机与优先债权人就财产分配讨价还价。总之，导致首先查封法院迟延处分查封财产的原因较为复杂，有制度不协调因素，也有地方保护主义因素。

由于该问题在实践中日益凸显，各地陆续出台相应文件予以规制。如上海高院出台了《关于在先查封法院与优先受偿债权执行法院处分查封财产有关问题的解答》，山东高院出台了《关于处理在先查封法院与优先受偿债权执行法院处分查封财产争议若干问题的规定（试行）》，江苏高院执行局出台了《关于首查封普通债权法院与轮候查封优先债权执行法院之间处分查封房地产等相关问题的答复》。从上述规范性文件看，各地处理该问题的规则基本一致：当首先查封法院与优先债权执行法院对查封财产发生处分权冲突时，由优先债权执行法院负责处分；具体解决途径则遵循最高人民法院《关于人民法院执行工作若干问题的规定（试行）》（以下简称《执行规定》）确立的执行争议协调解决的程序，先由两地法院协商。协商不成的，逐级层报共同上级法院协调解决。

但是，由于首先查封法院负责处分财产是司法解释层面确立的规则，各地规范性文件不能改变这一规则，因此上级法院在指定优先债权执行法院处分查封财产时，面临依据不足的困难。为回应司法实践的需求，最高人民法院审判委员会针对福建高院《关于解决法院首封处分权与债权人行使优先受偿权冲突问题的请示》，讨论通过了本《批复》，将实践经验上升为司法解释，以解决实践中存在的首先查封法院与优先债权执行法院财产处分权冲突这一普遍性问题。

二、《批复》的基本思路

《批复》的基本思路为：保障实体法上优先债权制度的实现，兼顾执行程序法上首先查封制度的价值，在协调实体法与程序法制度的基础上，以批复的形式，短、平、快地解决实践中的主要问题。

第一，保障优先债权及时实现，兼顾首先查封制度。从根本上讲，首先查封法院负责处分查封财产是执行制度中的程序性规则，解决的是由哪个法院处分财产的问题；优先债权制度是实体性制度，规定的是哪个债权应当就处分财产所得优先受偿的问题，两者在逻辑上并无冲突。但是如上所述，基于种种原因，首先查封法院负责处分查封财产规则的刚性适用，可能会导致优先债权制度的规范目的落空。权衡两种制度的价值及各自保护的利益，优先债权的实现应当处于更优越的地位。第二，以批复的形式解决主要问题。首先查封法院与优先债权执行法院财产处分权冲突涉及的问题很多，情形复杂，如果全部厘清后予以规定，尚需时日，不利于及时解决实践中的突出问题。为了及时指导实践，《批复》仅就处理该问题的一般规则、程序衔接及争议协调予以规定，以有限的条文，简单明快地解决实践中的主要问题。

三、《批复》的主要内容

《批复》共四个条文：第1条规定了优先债权执行法院要求首先查封法院将财产移送执行的条件；第2条规定了将财产移送执行的程序性事项；第3条规定了优先债权执行法院对移送财产的处分与分配；第4条规定了法院之间争议的协调解决程序。分别说明如下：

（一）优先债权执行法院要求首先查封法院将财产移送执行的条件

1.首先查封法院负责处分查封财产的一般规则及其意义。我国现行司法解释中确立了首先查封法院负责处分查封财产的规则。首先，根据一般法理，查封是查封机关取得处分权的前提与依据，是划分国家公权力与个人私权利界限的标志。最高人民法院《关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》（以下简称《民诉法解释》）第486条规定：对被执行的财产，人民法院非经查封、扣押、冻结不得处分。其次，民事诉讼法第一百零三条明确规定不得重复查封。为了解决实践中多个债权人对特定财产申请查封的问题，最高人民法院通过司法解释建立了轮候查封制度。最高人民法院、国土资源部、建设部《关于依法规范人民法院执行和国土资源房地产管理部门协助执行若干问题的通知》第20条第1款规定：轮候查封登记的顺序按照人民法院送达协助执行通知书的时间先后进行排列。查封法院依法解除查封的，排列在先的轮候查封自动转为查封；查封法院对查封的土地使用权、房屋全部处理的，排列在后的轮候查封自动失效；查封法院对查封的土地使用权、房屋部分处理的，对剩余部分，排列在后的轮候查封自动转为查封。但轮候查封并不产生查封的效力，只有在先查封被解除后，排列在先的轮候查封才能转为查封。即只有首先查封才是严格意义上的查封，只有首先查封法院才具有对查封财产的处分权。第三，该规则在我国司法解释中有具体体现。如《执行规定》第91条规定，参与分配程序由首先查封法院负责主持，如果首先查封系保全程序中作出，具体分配则要在该案件审理终结后进行。虽然严格来说本条仅涉及参与分配程序，并未涵盖所有的执行案件，但是结合上述两个理由，可以得出我国实际实行的是首先查封法院负责处分查封财产规则。

首先查封法院负责处分查封财产规则可以调动申请执行人的积极性，及时控制财产并实现生效法律文书确定的债权，有利于债权人权利的维护与执行程序的推进，是执行程序中一项重要制度。

2.首先查封法院负责处分查封财产规则与优先债权制度的协调。如上所述，首先查封法院负责处分查封财产规则的刚性适用，会导致优先债权制度的规范目的落空。实践中大量的案件要求首先查封法院负责处分查封财产规则必须做出调整，以保证优先债权这一实体法制度的实现，这是本《批复》出台的主要目的。《批复》第1条的主要内容就是通过设定首先查封法院向优先债权执行法院移送查封财产的条件，来调整首先查封法院负责处分查封财产规则，或者说来协调首先查封法院负责处分查封财产规则与优先债权制度。

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