杜杰锋律师
【裁判要点】
行政机关作出行政复议决定，必须针对复议申请人申请的对象进行审查;即使是与复议对象具有密切关联、一并审理对于复议申请人而言具有一定便利性的行为，但只要复议申请人没有提出过该申请，复议机关就不能直接依职权对其作出复议决定，否则就侵犯了行政相对人的选择权和陈述、举证的权利。
【相关法条】
《中华人民共和国行政复议法》第二条公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益，向行政机关提出行政复议申请，行政机关受理行政复议申请、作出行政复议决定，适用本法。
《中华人民共和国行政复议法实施条例》第十九条 申请人书面申请行政复议的，应当在行政复议申请书中载明下列事项：
(一)申请人的基本情况，包括：公民的姓名、性别、年龄、身份证号码、工作单位、住所、邮政编码;法人或者其他组织的名称、住所、邮政编码和法定代表人或者主要负责人的姓名、职务;
(二)被申请人的名称：
(三)行政复议请求、申请行政复议的主要事实私理由;
(四)申请人的签名或者盖章;
(五)申请行政复议的日期。
【案例索引】
一审：北京市第一中级人民法院(2011) -中行初字第1560号(2011年7月29日)
【基本案情】
原告：范某良
被告：中华人民共和国某保护部
原告范某良诉称：(1)复议决定第二项所维持的行为根本不存在，侵犯了原告的知情权、监督权，违反了《行政复议法》第28条及《行政复议法实施条例》第39条的规定。故复议决定的第二项没有法律依据。(2)复议决定没有针对原告的复议请求作出对应的复议决定。故请求法院判决撤销复议决定，判令被告重新作出复议决定，诉讼费由被告承担。
被告中华人民共和国某保护部(以下简称环保部)辩称：
1.对原告范某良针对复议决定第二项内容即维持决定提起的行政案件，根据《行政诉讼法》第17条和第25条第2款有关“行政案件由最初作出具体行政行为的行政机关所在地人民法院管辖”和“复议机关维持原具体行政行为的，作出原具体行政行为的行政机关是被告”的规定，江苏省某保护厅应是被告，对该行政案件应移送江苏省某保护厅所在地人民法院审理。根据《最高人民法院关于执行(中华人民共和国行政诉讼法)若干问题的解释》第10条的规定，请人民法院裁定将维持决定的行政案件移送有管辖权的人民法院审理。
2.行政复议期间，江苏省某保护厅向奉机关递交了该厅于2009年6月18日对原告有关政府信息公开申请作出的答复以及向原告寄送该答复的特快专递寄送凭证复印件，据此，可以认定江苏省某保护厅确于2009年6月18日对原告有关政府信息公开申请作出了答复。因此，原告所称“江苏省某保护厅2009年6月18日对范某良有关政府信息公开申请作出的答复根本就不存在”的主张，与事实不符。
3.《行政复议法实施条例》第39条规定：“行政复议期间被申请人改变原具体行政行为的，不影响行政复议案件的审理。但是，申请人依法撤回行政复议申请的除外”。本案中，江苏省某保护厅在行政复议期间主动书面告知原告获得有关信息的途径和方式后，答辩人仍依法作出行政复议决定，确认该厅未在法定期限内按照政府信息公开要求答复原告政府信息公开申请的行为违法，即江苏省某保护厅在行政复议期间作出改正的行为并未影响答辩人对行政复议案件的审理。因此，复议决定并未违反《行政复议法实施条例》第39条的规定。
4.根据《行政复议法实施条例》第45条的规定，确认具体行政行为违法的，可以责令被申请人在一定期间内重新作出具体行政行为。本案中，鉴于江苏省某保护厅已经在行政复议期间按照《政府信息会开条例》的要求对原告有关政府信息公开申请作出了书面答复，即已经履行了政府信息公开职责，原告关于履责的请求已经实现，故答辩人再决定责令江苏省某保护厅重新履行政府信息公开职责已无实际意义。因此，答辩人决定确认江苏省某保护厅未在法定期限内按照政府信息公开要求答复原告政府信息公开申请的行为违法，但未再责令其在一定期限内重新作出具体行政行为，符合《行政复议法实施条例》的规定。
法院经审理查明：2009年5月4日，原告范某良向江苏省某保护厅提出政府信息公开申请，要求提供2003年至2008年江苏省环保部门环评审批时依据的法律法规及有效期限、南通市宝中建材有限公司的环评审批权属及法律依据、该公司的详细地理位置、监测数据来源等6项政府信息。同年5月7日，江苏省某保护厅收到原告的政府信息公开申请，并将原告的政府信息公开申请书作为信访件转交南通市环保局办理。同年5月20日，江苏省某保护厅向原告寄送了《信访事项转送告知单》(苏环信转字[2009]13号)，书面告知其来信反映的某问题已转至南通市环保局处理，请其直接与该局联系。
2009年6月1日.被告收到原告的行政复议申请，原告以江苏省某保护厅未依法对其提起的政府信息公开申请作出答复为由，请求被告责令江苏省某保护厅依法以原告申请公开的方式公开其申请公开的所有信息。
在行政复议期间，被告收到江苏省某保护厅于2009年6月18日向原告作出的书面告知，针对原告的政府信息公开申请，江苏省某保护厅向原告通报了2003年至2008年江苏省环保部门环评审批时依据的法律法规名称及其文本获取途径、南通市宝中建材有限公司项目环评审批权属;对不属于被申请人公开的该公司项目环评相关信息，明确告知其应向江苏省如皋市环保局申请，并提供了该局的联系方式和电话;对有关问题的举报，明确告知其可以向有关部门举报和投诉及获得有关信息的途径和方式。
被告对原告的行政复议申请及江苏省某保护厅2009年6月18日对原告有关政府信息公开申请作出的答复进行审查后，于2009年7月24日作出环法(2009) 49号行政复议决定(以下简称复议决定)。该决定认为，根据《政府信息公开条例》第21条和第24条规定，江苏省某保护厅应在法定期限内，针对范某良提起的6项政府信息公开申请，区分不同情况，逐项作出答复，但江苏省某保护厅卸依照《信访条例》的规定，将范某良有关政府信息公开申请作为信访件处理，属适用法律不当，应予纠正。行政复议期间，江苏省某保护厅于2009年6月18日向范某良作出书面告知，通报了2003年至2008
年江苏省环保部门环评审批时依据的法律法规名称及其文本获取途径、南通市宝中建材有限公司项目环评审批权属;对不属于被申请人公开的该公司项目环评相关信息，明确告知其应向江苏省如皋市环保局申请，并提供了该局的联系方式和电话;对有关问题的举报，明确告知其可以向有关部门举报和投诉。经审查，该答复符合《政府信息公开条例》的有关规定，事实清楚，适用法律正确。对江苏省某保护厅上述纠正行为，应予肯定。鉴于行政复议期间，江苏省某保护厅已主动纠正错误，实际上已保障了范某良的知情权、监督权，责令江苏省某保护厅重新履行政府信息公开职责已无实际意义。综上，根据《行政复议法》第28条的规定，决定：一、确认江苏省某保护厅未在法定期限内按照政府信息公开要求答复范某良2009年5月4日政府信息公开申请的行为违法;二、维持江苏省某保护厅2009年6月18日对范某良有关政府信息公开申请作出的答复。原告不服，向北京市第一中级人民法院提起行政诉讼。
另查：本案庭审中，原告明确表示对复议决定的第一项内容无异议。同时，原告明确从未收到江苏省某保护厅于2009年6月18日作出的书面告知。被告主张系原告拒收。
【裁判结果】
北京市第一中级人民泫院于2011年7月29日作出(2011) -中行初字第1560号行政判决：一、维持被告中华人民共和国某保护部于2009年7月24日作出的环法(2009) 49号行政复议决定第一项;二、确认被告中华人民共和国某保护部于2009年7月24日作出的环法(2009) 49号行政复议决定第二项无效。案件受理费50元，由原告范某良负担25元(已交纳)，被告中华人民共和国某保护部负担25元(于本判决生效后7日内交纳)。
【裁判理由】
法院生效裁判认为，根据《行政复议法》第2条规定，公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益，向行政机关提出行政复议申请，行政机关受理行政复议申请、作出行政复议决定，适用本法。因此，行政复议行为属于依当事人申请作出的具体行政行为。本案中，原告仅针对江苏省某保护厅对其政府信息公开申请未予答复的不作为行为向被告申请行政复议，请求被告责令江苏省某保护厅依法以原告申请公开的方式公开其申请公开的所有信息。被告应当依法针对原告的该项申请作出行政复议决定。原告并未针对江苏省某保护厅在行政复议期间对其作出的告知行为提出行政复议申请，且
无证据证明原告在行政复议期间针对该告知书陈述过意见。因此，被告径行对江苏省某保护厅于2009年6月18日对原告作出的告知行为的合法性进行复议，并作出维持该行为的行政复议决定，超出了原告所提的行政复议申请范围，且影响了原告行使行政复议的程序权利，缺乏法律依据。原告针对复议决定第二项提出的诉讼意见具有事实及法律依据，法院予以支持。
针对行政复议决定的第一项内容，即确认江苏省某保护厅未在法定期限内按照政府信息公开要求答复范某良2009年5月4日政府信息公开申请的行为违法。经法院审查，该项决定认定事实清楚，适用法律正确，行政程序合法，且原告对此亦无争议，法院应予维持。
【案例注解】
本案主要涉及的问题是对于申请人未作为复议标的提出、但与申请人已提出的复议标的具有关联关系的行政行为，复议机关是否有权一并径行作出复议决定。
1.行政复议虽然属于对原行政行为不服的救济程序，但其并非由司法机关作出，而是在行政机关体系内，由法律规定的特定复议机关作出的。从这种意义上说，行政复议也可以视为是一种特殊的行政行为。
2.按照理论界和实务界对于行政行为类型的区分，行政复议更接近于一种“依申请”的行政行为，因为没有复议申请人的申请启动，复议机关无权依职权直接作出复议决定。
3。除了启动复议程序，行政复议的审查对象和范围原则上也是由复议申请人决定的。《行政复议法实施条例》第19条第(3)项对此有明确规定：“申请人书面申请行政复议的，应当在行政复议申请书中载明下列事项：……
(三)行政复议请求、申请行政复议的主要事实和理由”。
作为一种“准司法”的程序，行政复议与行政诉讼有许多相似之处：
1.当事人享有相当程度的主动权，行政复议依当事人的申请而启动，复议的标的由申请人确定，复议请求和复议理由均由复议申请人提出，复议机关根据复议申请人和被申请人的证据和陈述居中作出最后决定，等等。
2.行政复议并非救济的唯一渠道，绝大多数情况下，当事人可以选择行政复议也可以直接提起行政诉讼，行政机关应当尊重当事人的自主选择权。
3.在复议程序中，行政相对人的程序权利必须得到保障，申请人有权针对复议标的提供证据、陈述己方意见并反驳对方观点，未经双方当事人陈述意见的，复议机关不得自行作出复议决定。因此，对于申请人没有提出复议申请的行政行为，复议机关不允许“依职权”径行作出复议决定，否则就是剥夺了相对人的选择权。尤其是在未经复议申请人和被申请人陈述意见和提交证据的情况下，直接对于复议申请人未申请夏议的行为作出复议决定显然是违反正当程序原则的。
本案中，虽然江苏省环保厅在原告针对其法定期限内不履行政府信息公开告知的行为向被告申请行政复议后，针对原告补作了政府信息告知，两者具有一定的关联关系。但原告申请行政复议的标的仍为江苏省环保厅的行政不作为，并未追加对于补作的政府信息公开告知的合法性进行审查的请求，且被告亦未在行政复议程序中要求原告陈述意见，即直接对补作行为的合法性作出判断，既剥夺了相对人直接提起诉讼的选择权，也损害了相对人对补作行为提供证据、陈述意见的机会。虽然，作为复议标的的行政不作为和补作行为具有关联性，在同一复议程序中一并处理在效率上具有一定的便利性，但是这种便利不能以改变行政复议依申请的性质以及损害申请人的程序利益为前提，因此复议决定的第二项是违反法律规定的。