杜杰锋律师
【要点提示】
行政权力的行使必须遵循职权法定原则，即“法无授权不可为”。根据《中华人民共和国行政复议法》第16条第2款和《中华人民共和国行政复议法实施条例》第28条第(7)项之规定，如人民法院已经受理同一主体就同一事实提起的行政诉讼，则对该主体提起的行政复议不应受理。但在申请复议主体和起诉主体不同的情况下，复议机关不能以行政复议标的与正在进行的行政诉讼标的相一致，须遵循“司法最终原则”为由不予受理，否则将因缺乏法律依据而构成违法。
【案例索引】
一审：南京市中级人民法院(2012)宁行初字第10号(2012年4月16)
【案情】
原告：吴某远
被告：某省住房和城乡建设厅
2011年10月22日，原告向被告寄送行政复议申请并附《跃进新村及周边地块开发项目拆迁计划及拆迁方案》复印件一份、《建设用地项目呈报材料》复印件一份、《跃进里地块改造工程拆迁项目拆迁补偿安置资金到位情况证明书》复印件六份，认为拆迁人拆迁补偿安置资金不到位，不具备法定的拆迁许可要件，请求撤销常州市城乡建设局2010年2月9日颁发的帝拆许字( 2010)第003号《房屋拆迁许可证》。被告收到后，经审查发现，常州市钟楼区人民法院已于2011年9月21日受理案外人徐某诉常州市城乡建设局要求撤销常拆许字( 2010)第003号《房屋拆迁许可证》的行政案件，案号为( 2011)钟行初字第18号，一审法院正在审理过程中。被告认为原告申请行政复议的标的和徐某所诉( 2011)钟行初字第18号行政案件诉讼标的相一致，而行政复议的审理结果需受法院司法裁判羁束，遂于2011年10月25日作出[ 2011]苏建行复(告)字183号《行政复议告知书》，告知吴某远，因常州市钟楼区人民法院对该许可证的诉讼案件正在审理当中，故本次行政复议申请不符合行政复议法规定的受理条件。被告于2011年11月4日向原告寄出了该《行政复议告知书》。原告收到后，认为被告拒绝受理原告的行政复议申请，是积极的不作为，故于2011年11月9日向本院提起行政诉讼，请求判令被告依法受理原告就常州市城乡建设局颁发的常拆许字( 2010)第003号《房屋拆迁许可证》提出的行政复议申请。
另查明，就原告徐某起诉被告常州市城乡建设局、第三人常州凯悦房地产有限公司要求撤销常拆许字( 2010)第003号《房屋拆迁许可证》案，常州帝钟楼区人民法院于2011年11月10日作出( 2011)钟行初字第18号行政裁定，认定徐某的起诉已经超过法定期限，故裁定驳回徐某起诉。被告获知该行政裁定生效后，受理了原告的复议申请，并于2012年1月10日作出[2011]苏建行复(决)字183号《行政复议决定书》，维持常州市城乡建设局颁发的常拆许字( 2010)第003号《房屋拆迁许可证》。
【审判】
南京市中级人民法院一审审理认为，公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益的，可以依法提出行政复议申请;提出的行政复议申请符合法定条件的，复议机关应当在法定期限内予以受理。本案中，，对被告是否构成行政不作为的认定，关键在于判断被告不予受理原告的行政复议申请，是否于法有据。
《中华人民共和国行政复议法》第16条第2款规定：“公民、法人或者其他组织向人民法院提起行政诉讼，人民法院已经依法受理的，不得申请行政复议。”《中华人民共和国行政复议法实施条例》第28条规定：“行政复议申请符合下列规定的，应当予以受理：(一)有明确的申请人和符合规定的被申请人;(二)申请人与具体行政行为有利害关系;(三)有具体的行政复议请求和理由;(四)在法定申请期限肉提出;(五)属于行政复议法规定的行政复议范围;(六)属于收到行政复议申请的行政复议机构的职责范围;(七)其他行政复议机关尚未受理同一行政复议申请，人民法院尚未受理同一主体就同人民法院案例选一事实提起的行政诉讼。”结合《中华人民共和国行政复议法》第16条第2款和《中华人民共和国行政复议法实施条例》第28条第(7)项之规定可见，如人民法院已经受理同一主体就同一事实提起的行政诉讼，则对该主体提起的行政复议不应受理。但本案中，行政诉讼标的和行政复议标的虽一致，起诉主体和申请复议主体却不相同，故被告在( 2011)苏建行复(告)字183号《行政复议告知书》中所述原告复议申请不符合法定受理条件的观点及理由，缺乏法律依据。另外，被告虽于2011年10月25日作出《行政复议告知书》，却于11月4日才向原告寄出，送达上也存在不合理迟延。综合全案证据可以认定，被告应当在法定期限内受理原告的行政复议申请而未及时受理，构成违法，故对原告要求被告受理其行政复议申请的诉讼请求本应予以支持，但在原告起诉后，被告已经受理原告的复议申请并作出了行政复议决定书，故判决责令被告受理行政复议申请已无实际意义。经法律释明，原告坚持不撤诉，故本案应当依法作出确认违法的判决。据此，该院于2012年4月16日依照《最高人民法院关于执行(中华人民共和国行政诉讼法)若干问题的解释》第五十条第三款、第四款、第互十七条第二款第(一)项之规定，判决确认被告未在法定期限内受理原告对常州市城乡建设局常拆许字( 2010)第003号《房屋拆迁许可证》提出的行政复议申请的行为违法。案件受理费50元，由被告省住建厅负担。
宣判后，双方当事人均未上诉。
【评析】
行政复议和行政诉讼是两种不同的行政救济方式，但是它们关系密切且互动发展。对于行政相对人和其他法律上利害关系人而言，除了法定行政复议前置的例外，在大多数情况下可以自由选择行政复议或行政诉讼来维护自己的合法权益。但是在司法实践中，往往出现当事人基于各种因素意欲同时启动两种程序的情况，造成行政复议和行政诉讼程序发生重复和冲突。鉴于这两种法律制度在主体、性质、程序、效力等多方面均有明显差异，不能同时适用，因此当行政复议和行政诉讼程序发生重复和冲突时，复议机关应当视情况作出不同的处理。复议审理总体上虽应遵循“司法最终”原则，但在受理环节上，复议机关必须畅通渠道，以“职权法定”为前提对行政复议申请是否符合法定条件作出审查和判断，以免行政权力的行使超越边界，进而侵犯行政相对人的合法权益。
(一)行政复议和行政诉讼提起主体相同、标的相同的情形
对此类行政复议申请，复议机关不子受理有明确的授权规范，相关立法均秉持和体现了“司法最终”原则。《中华人民共和国行政复议法》第16条第2款规定：“公民、法人或者其他组织向人民法院提起行政诉讼，人民法院已经依法受理的，不得申请行政复议。”《中华人民共和国行政复议法实施条例》第28条规定：“行政复议申请符合下列规定的，应当予以受理：(一)有明确的申请人和符合规定的被申请人;(二)申请人与具体行政行为有利害关系;(三)有具体的行政复议请求和理由;(四)在法定申请期限内提出;(五)属于行政复议法规定的行政复议范围;(六)属于收到行政复议申请的行政复议机构的职责范围;(七)其他行政复议机关尚未受理同一行政复议申请，人民法院尚未受理同一主体就同一事实提起的行政诉讼。”结合《中华人民共和国行政复议法》第16条第2款和《中华人民共和国行政复议法实施条例》第28条第(7)项之规定可见，如人民法院已经受理同一主体就同一事实提起的行政诉讼，则对该主体提起的行政复议不应受理。
“司法最终”原则是世界通例，在我国，其实质在于除个别情形系由法律明文规定复议终局裁决外，人民法院对具体行政行为是否合法具有最终裁决权，这也是确定行政复议和行政坼讼关系的基本准则。通说认为，行政复议虽然是行政机关内部层级监督和救济的一种重要方式，但不是最终的救济方式，而行政诉讼程序作为一种以司法权制约行政权的外部监督机制，在监控的程度和约束力等方面都比行政复议更为有力、更有效，它才是行政相对人和其他法律上利害关系人权利保护的最后屏障。因此，在行政救济模式的适用上，应当以行政救济的有效性为前提，遵循“司法最终”原则。
但是，需要指出的是，对于行政复议和行政诉讼提起主体相同、标的相同的情形，尽管《中华人民共和国行政复议法实施条例》第28条实际上明确规定了复议机关可以不予受理，但似乎还是忽略了一种情况，即法院在立案后经审查发现不符合行政诉讼受理条件从而裁定驳回原告起诉，而此时复议机关已经作出了不予受理行政复议决定。为充分保护行政相对人和其他法律上利害关系人的合法权益，在这种情况下，如果当事人再次提出行政复议申请，只要申请符合法律规定，复议机关应当予以受理;特别是在是否超过申请期限的认定上，也应当将行政诉讼视为耽误法定申请期限的正当理由。
(二)行政复议和行政诉讼提起主体不同、标的相同的情形，即本案类似情形
本案中，行政诉讼标的和行政复议标的虽然一致，但起坼主体和申请复议主体却并不相同。被告在诉讼中答辩称，根据“司法最终”原则，行政复议的审理结果需受法院司法裁判羁束，故其对原告的行政申请不予受理并不违法。但法院并未支持被告的答辩意见，而是认定被告在《行政复议告知书》中所述原告复议申请不符合法定受理条件的观点及理由缺乏法律依据，从而判决被告败诉。这是因为，“司法最终”原则的适用亦须以明确的法律规范为基础，在复议受理环节上，相关立法并未规定对本案类似情形不予受理，被告仅以“司法最终”原则而非明确的法律规范作为依据不予受理，有悖于“职权法定”这一依法行政的核心要义。
那么遇到本案情况，复议机关具体应当如何处理呢?笔者认为，被告应当在及时受理原告行政复议申请后，根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第41条第1款第(7)项之规定，以“案件审理需要以其他案件的审理结果为依据，而其他案件尚未审结的”为由中止行政复议，并在中止原因消除后，及时恢复审理，视其他案件的审理结果作出相应处理。当然，在后续的处理过程中，依然要遵循“司法最终原则”。如果法院裁定驳回了诉讼案件原告的起诉，未进入实体审查，则法院判决并不对行政复议案件构成羁束，复议机关应当及时恢复审理，对具体行政行为是否合法和适当进行实质性审理，并作出行政复议决定。如果法院对被诉行政行为进入了实体判决，并且该判决结果对行政复议案件构成了羁束，则复议机关应当根据法院剡决的内容，作出相应的行政复议决定。