转载 行政审判典型案例十五

原告：张某

被告：高唐县清平镇人民政府

【案情】

高唐县清平镇人民政府（以下简称清平镇政府）为了建设高唐县清平镇中学需要占用张某承包地。2004年6月1日，张某同清平镇政府签订了《协议书》，约定：清平镇政府收回张某承包的13亩土地用于学校建设，每年每亩补偿张某400元，张某应在协议签订之日起3日内将地上附着物清除完毕。协议签订后，张某依约清除了涉案土地上的附着物，清平镇政府亦依约向张某支付了2004年6月1日至2014年12月20日的补偿金共计54600元。案涉争议土地未经过农用地征用审批手续，土地现状现为建设用地。现张某认为清平镇政府以租代征的行为违法，请求撤销土地租赁《协议书》，依法判令清平镇政府恢复土地原样，或依《中华人民共和国土地管理法》规定办理征用审批手续并给予张某应得的经济补偿。

【裁判】

高唐县人民法院经审理认为，清平镇政府为建设学校需要同张某签订的协议，具有行政法上权利义务内容，属于行政协议。《土地管理法》第四十四条规定“建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续”，本案中，案涉争议土地并未办理相关审批手续，违反了法律的强制性规定，根据《合同法》第五十二条第（五）项之规定，该行政协议无效。《合同法》第五十八条规定“合同无效或者被撤销后，因该合同取得的财产，应当予以返还；不能返还或者没有必要返还的，应当折价补偿。有过错的一方应当赔偿对方因此所受到的损失，双方都有过错的，应当各自承担相应的责任”，本案中，双方因该协议取得的财产分别为：原告收取了租金54600元，被告使用了原告承包地13亩。原告应予返还所取得的租金54600元，被告占用涉案土地用于学校建设，虽然违法，但已经用于学校建设这一公益事业，已无法返还，应当对原告予以折价补偿，具体补偿数额应以原告损失为准，庭审中原告自述每年每亩土地平均收入200元，该数额低于农业生产平均水平，故应宜以原告所收到的租金54600元作为损失数额。被告作为行政机关理应依法行政，在导致协议无效方面负有过错，应当对原告因该协议所受到的损失予以赔偿。庭审中原告称当年拆除了6间房屋约100平方米，请求按每平方米300元标准给予赔偿，本案中相关证据能够证明涉案土地上原有房屋，原告要求的赔偿标准，不超过高唐县人民政府高政发[2014]34号《关于调整高唐县征地地面附着物和青苗补偿标准的批复》规定的标准，应予以支持。综上，判决确认张某和清平镇政府2004年6月1日签订的《协议书》无效；张某返还清平镇人民政府租金54600元；清平镇政府补偿张某承包地损失54600元；高唐县清平镇人民政府赔偿张某经济损失30000元；驳回张某的其他诉讼请求。

【评析】

本案是涉及行政协议和行政协议无效后补偿、赔偿的典型案例。行政协议是指行政机关为维护公共利益、实现行政管理目标与相对人之间经过协商一致达成的协议。《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第十四条规定，人民法院审查行政机关是否依法履行、按照约定履行协议或者单方变更、解除协议是否合法，在适用行政法律规范的同时，可以适用不违反行政法和行政诉讼法强制性规定的民事法律规范。本案中，双方签订的协议书实质上属于变相的“以租代征”，违反了《中华人民共和国土地管理法》的强制性规定，依法应确认为无效。对于本案协议书确认无效后的补偿、赔偿问题，行政法律法规没有具体规定，可以适用《中华人民共和国合同法》第五十八条的规定，有过错的一方应当赔偿对方因此受到的损失。对于本案中原告的损失确定问题，既要考虑到原告的实际损失，也要考虑到被告是出于建设学校这一公共利益而占用的土地，人民法院应当在公平合理的基础上充分衡量双方的利益冲突后作出裁量。