杜杰锋律师
案例4 曹某诉安丘市人民政府确认房屋产权调换补偿协议无效案
原告：曹某
被告：安丘市人民政府
第三人：曹亮某、曹立某
【案情】2014年1月30日，经山东省人民政府批复，曹某所属的安丘市王家五里河村等8个村庄的农用土地21.2668公顷转为建设用地并征收，在征收范围之内曹某拥有房屋一处。2014年6月份曹某在青岛治病期间，安丘市人民政府设立的“王五里-瑞贝轻机片区”建设工程指挥部与第三人曹亮某（系曹某之子）、曹立某（系曹某之弟）就曹某的房屋于2014年6月13日签订了《产权调换补偿协议书》，后该房屋被拆除。曹某知道曹亮某、曹立某就涉案房屋与指挥部签订《产权调换补偿协议书》后，发出《严正声明》，明确表示未授权他人就拆迁补偿事宜代为签订协议，对该补偿协议不予认可。后曹某向人民法院提起民事诉讼，要求确认该补偿协议无效，因民事起诉未被受理，遂提起本案行政诉讼要求确认该补偿协议无效。
【裁判】潍坊市中级人民法院经审理认为，涉案《产权调换补偿协议书》系安丘市人民政府设立的指挥部基于土地征收而与第三人曹亮某、曹立某就曹某的房屋达成的具有行政法上权利义务内容的协议，曹某作为房屋权利人向人民法院提起诉讼，要求确认该协议无效，属于《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》规定的行政协议案件范畴。根据《中华人民共和国合同法》第四十八条第一款“行为人没有代理权、超越代理权或者代理权终止后以被代理人名义订立的合同，未经被代理人追认，对被代理人不发生效力，由行为人承担责任。”以及该法第五十一条“无处分权的人处分他人财产，经权利人追认或者无处分权的人订立合同后取得处分权的，该合同有效”的规定，行为人没有代理权，以被代理人名义订立的合同，未经被代理人追认，对被代理人不发生效力；无处分权人处分他人财产，未经权利人追认或订立合同后未取得处分权的，该合同应属无效。本案中，曹某系被诉补偿协议所涉房屋的所有权人，在其未委托第三人曹亮某、曹立某就该房屋拆迁补偿事宜签订协议的情况下，曹亮某与指挥部签订被诉补偿协议系对曹某享有的房屋权益的无权处分，曹立某以曹某名义签订该补偿协议的属无权代理，在曹某事后明确表示对被诉协议不予认可且曹亮某在协议签订后亦未取得处分权的情况下，被诉补偿协议对原告曹某不发生效力，应确认无效。故判决确认安丘市人民政府设立的“王五里-瑞贝轻机片区”建设工程指挥部与曹亮某、曹立某签订的《产权调换补偿协议书》无效。
【评析】本案属于较为典型的行政协议案件。行政协议是指行政机关为了实现公共利益或者行政管理目标，在法定职责范围内，与相对人经过协商达成的协议，属于新行政诉讼法的受案范围。行政协议有其自身的特征，对涉及到行政协议效力的案件审查应把握两方面的标准。一方面，行政协议的本质就是契约合同，对行政协议成立、生效要件的审查，应当参照合同法等相关法律关于合同成立和生效的相关规定。本案中，曹某系涉案房屋的所有权人，签约主体却是曹某之子、曹某之弟，该两人的签约行为未得到曹某的授权，属于无代理权签约并无处分权处分曹某房屋且未经曹某追认的情形，应依法确认无效。另一方面，行政协议又不同于民事合同，其签约主体一方恒定是依法享有行政职权的行政主体，签约的目的在于履行行政职责，实现行政管理公益目标，在签订履行协议过程中行政主体已经享有了一定的优益权，在订立行政协议时，亦应符合依法行政的基本原则，以保障行政相对人的合法权益。特别在当前房屋一般系行政相对人较为大额财产的社会环境下，房屋产权调换补偿协议的签订备受相关权利人及社会公众的关注，行政主体理应恪守更为审慎的审查义务。具体到本案中，行政主体通过调查了解涉案房屋的实际产权人或依法获取、备存授权签约的手续等方式，完全可以避免此案的纠纷。在一年多的司法实践中，房屋产权调换补偿协议或房屋征收补偿协议由涉案房屋所有权人的近亲属、利害关系人等代为签约的情况并不少见，法院判决确认涉案行政协议无效，有效保护了行政相对人的合法权益，也有助于提高行政主体依法拆迁、和谐拆迁的行政意识。