杜杰锋律师
案例3 青岛新世界投资建设有限公司诉青岛市国土资源和房屋管理局、青岛市国土资源和房屋管理局崂山国土资源分局国有土地使用权出让合同纠纷案
上诉人（原审被告）:青岛市国土资源和房屋管理局、青岛市国土资源和房屋管理局崂山国土资源分局
被上诉人（原审原告）:青岛新世界投资建设有限公司
【案情】2006年8月28日，经青岛市四方区人民法院生效民事裁定书，将被执行人青岛机绣花边总厂所有的青崂政地字[1989]84号、青崂政地字[1992]21号文件项下的土地（划拨地）及地上的沙子口镇经委招待所主楼1441.78平方米，餐厅392.72平方米、二栋别墅477.9平方米、锅炉房、矿泉水井一口和青崂政地字[1992]162号文件项下的9.8亩土地（划拨地）归交通银行青岛分行四方支行所有。同日，青岛市四方区人民法院向青岛市国土资源和房屋管理局崂山国土资源分局（以下简称青岛国土局崂山分局）发出《协助执行通知书》，要求协助办理房屋土地登记等过户手续。2008年8月4日，上述民事裁定书中的申请执行人青岛交通银行四方支行依法变更为青岛交通银行股份有限公司青岛分行。
2008年4月8日，青岛金宇不动产评估咨询有限公司受交通银行股份有限公司青岛分行委托，作出了《房地产评估报告书》，对上述三份文件项下所涉及的宗地土地面积13073.3平方米进行估价。在《房地产评估报告书》第二部分关于“估价对象界定”中对土地权利状况的认定为：“该评估宗地上建有招待所主楼1441.78平方米、餐厅392.72平方米、二栋别墅477.9平方米、共2312.4平方米，则容积率为0.1769。”
2008年5月22日，交通银行股份有限公司青岛分行向青岛国土局崂山分局提交《关于将国有土地使用权出让的申请》。青岛国土局作出《青岛市国有建设用地使用权出让方案》，确认了涉案宗地面积为13073.3平方米，同时确认了容积率为0.1769。0.1769的容积率未经过规划部门的确认。2008年11月17日，青岛市国土局作出《青岛市国土资源和房屋管理局关于将崂山区流清河村北部分国有建设用地使用权出让给交通银行股份有有限公司青岛分行的请示》，拟将上述13073.3平方米国有建设用地使用权出让给交通银行股份有限公司青岛分行。2009年4月11日，青岛市人民政府作出批复，同意青岛国土局拟定的《青岛市国有建设用地使用权出让方案》。2011年1月4日，青岛国土局作为出让方与交通银行股份有限公司青岛分行签订了《国有建设用地使用权出让合同》，其中在合同第三章“土地开发建设与利用”中的第十三条对于容积率约定不高于0.18。2013年4月17日，交通银行股份有限公司青岛分行与青岛新世界投资建设有限公司（以下简称新世界公司）签订了《国有土地使用权转让合同》，将涉案宗地13073.3平方米的土地转让给了新世界公司，并于2013年9月2日办理了国有建设用地使用权变更登记。
上述三份文件共审批土地面积19.61亩（13073.3平方米），审批建筑面积4500平方米，总规划建筑面积共计4500平方米。《房地产评估报告书》将上述地块中的已建成面积由招待所主楼面积1441.78平方米、餐厅面积392.72平米、二栋别墅477.9平方米合计为2312.4平方米。新世界公司认为《房地产评估报告书》中的容积率计算方式有误，该报告以现有地上建筑物的建筑面积除以用地面积所得0.1769的容积率是错误的，正确的容积率应当以规划建筑面积除以用地面积。即规划建筑面积4500平方米除以用地面积13073.3平方米，所得容积率为0.344。故诉至法院请求判令青岛国土局、青岛国土局崂山分局对涉案《国有建设用地使用权出让合同》中第三条中“建筑容积率为0.18”更正为“建筑容积率为0.344”。
【裁判】青岛市中级人民法院经审理认为，本案中交通银行股份有限公司青岛分行在与新世界公司签订《国有建设用地使用权出让合同》后，新世界公司通过土地转让从交通银行股份有限公司青岛分行获得土地使用权并办理产权登记。因在开发建设过程中认为建筑容积率记载错误导致无法续建，结合新世界公司诉讼请求，新世界公司与本案具有利害关系，具有原告诉讼主体资格。
关于《国有建设用地使用权出让合同》第十三条中“建筑容积率不高于0.18”的条款是否正确的问题。第一，需要明确的是何为容积率。涉案《国有建设用地使用权出让合同》签订时适用的《山东省城市建设用地性质和容积率调整规划管理办法》（鲁建发[2009]10号）第三条第二款规定的容积率定义，与2012年3月1日起实施的《建设用地容积率管理办法》（建规[2012]22号）第三条规定的容积率定义基本一致，即容积率是指一定地块内，总建筑面积与建筑用地面积的比值。第二，根据《协议出让国有土地使用权规定》（2003年8月1日起施行）第十条，《协议出让国有土地使用权规范（试行）》（2006年8月1日实施）中“7．3．1 审查”规定，鲁建发[2009]10号）第五条、第六条，2012年3月1日起实施的《建设用地容积率管理办法》（建规[2012]22号）第四条的规定，国土部门在协议出让土地之前，应当征询规划管理部门的意见，使土地出让协议符合规划要求。第三，《国有建设用地使用权出让合同》第十三条属于合同“第三章土地开发建设与利用”，该条规定，“受让人在本合同项下宗地范围内新建建筑物、构筑物及其附属设施的，应符合市（县）政府规划管理部门确定的出让宗地规划条件。其中，……建筑容积率不高于0.18”。可见，该合同中关于容积率约定的本意是指受让方应当在该容积率约定的范围内进行新建建筑等开发建设，在土地使用权出让合同中约定的容积率应为规划建筑面积与地块面积的比值。第四，青岛金宇不动产评估咨询有限公司出具的《房地产评估报告书》是对人民法院执行裁定书中涉及土地现状进行的评估，因此评估报告中容积率0.1769是以已建成建筑物的建筑总面积2312.4平方米与三地块的总用地面积13073.3平方米的比值计算得出的。然而，青岛国土局、青岛国土局崂山分局未能注意到土地使用权出让合同中的容积率设定要求与评估公司因评估目的不同计算得出容积率的差别，在未征询规划部门意见的情况下，机械引用评估报告中关于土地建设现状的评估结果，导致《国有建设用地使用权出让合同》第十三条中“建筑容积率不高于0.18”的条款实质上造成受让方无法继续开发使用土地的后果，也改变了土地出让合同设定容积率的本意。故判决确认《国有建设用地使用权出让合同》第十三条中“建筑容积率不高于0.18”的条款无效；青岛市国土局于判决生效后依法采取补救措施。
【评析】本案系国有土地使用权出让合同纠纷，属于新修订行政诉讼法规定的行政协议案件。行政协议案件应遵循行政诉讼关于原告资格的认定标准，即与行政协议有利害关系的有权提起诉讼。本案中，新世界公司虽非《国有建设用地使用权出让合同》缔约方，但其与该合同具有利害关系，应具有原告诉讼主体资格。关于容积率的确定问题，有关法律规定其是指在一定地块内，地上建筑物的总建筑面积与地块面积的比值。但是，在国有土地使用权出让合同中约定的容积率，应特指规划建筑面积与地块面积的比值，也就是说该种情形下的容积率设定应当符合规划的要求。本案中国土部门未能注意到土地使用权出让合同中的容积率设定要求与评估公司因评估目的不同计算得出容积率的差别，在未征询规划部门意见的情况下，机械引用评估报告中关于土地建设现状的评估结果，造成受让方无法继续开发使用土地的后果，也改变了土地出让合同设定容积率的本意。新世界公司虽然诉请法院予以变更，但具体的容积率应当由规划行政主管部门确定，故人民法院判决确认合同中“建筑容积率不高于0.18”条款无效，并判令国土部门采取补救措施。