转 非诉调解协议确认的理论与实践探索

  2010年8月颁布的人民调解法第三十三条明确规定了当事人可以请求人民法院对人民调解组织主持下达成的调解协议进行确认，这为进一步探索矛盾纠纷化解工作的新途径提供了明确、直接的法律依据。但该条仅是一个原则性的规定，对确认程序、确认形式、确认范围、确认后果等还缺乏具体的规范。上海市青浦区人民法院自2010年初开始对前述问题进行了理论和实践层面的探索。截至2011年1月底，青浦法院依法成功确认调解协议600余件，取得了良好的法律效果和社会效果。

 一、调解协议确认工作的实践定位

 当前，在各地法院采取的纠纷化解机制中，法院委托人民调解组织进行调解、法院委托社会专业调解组织进行调解等形式，都已经有了相对成熟、稳定的操作规范和模式。作为一种新类型的诉调对接工作机制，非诉调解协议的确认应当从如下几个方面明确定位：一是应当作为前述各种调解机制的有效补充而非替代。各种诉调对接工作的模式，都有其特定的工作基础和对象。如法院委托人民调解组织调解纠纷，是在法院已经接受了案件的情况下进行的；而非诉民事调解协议的确认则是在法院接受案件之前，已经由非诉调解组织调解成功的情况下，对调解协议的确认。因此，确认工作不能完全取代前述各种诉调对接工作模式。二是应当以合法、高效为确认工作的规范原则，即基于不同于以往各种诉调对接工作方式的特点，对人民调解组织主持下达成的调解协议，如果在程序上要求比较繁琐，势必影响到当事人申请确认的意愿，尤其是出于各种原因，如果调解协议的一方当事人以程序繁琐为由而不愿意配合办理确认手续，则已经达成的调解协议本身也可能会因此而动摇。三是确认的效力应当突破法院制作的民事调解书的涵盖范围，在制作规范上也应当有别于民事调解书。否则，确认制度就会失去独立存在的价值。毕竟，从现实来看，人民调解员往往不是完全专业的法律工作者，当事人之间的纠纷也可能不完全都是法律问题，因此调解组织制作的调解协议，其中难免有不少难以强制执行或者非法律的道德要求等内容。如果这些都不能得到有效确认，则确认制度的现实基础将被大大削弱，立法的目的也势必在现实中大打折扣。

 二、非诉民事调解协议确认机制的主要优势

 第一，由于是当事人自愿申请确认，而非法院劝说其进行确认，在法院和当事人之间营造了融洽的气氛。当事人只要在调解组织主持下达成了协议，凭调解组织的证明和当事人的申请书，就可以直接要求法院确认，不需要缴纳诉讼费用，不需要提交诉状，一般情况下也不需要开庭审理，有利于较好地维持当事人之间的和谐气氛。

 第二，法院的确认不仅明确了非诉调解协议的法律效力，而且对协议中依法可以强制执行的给付内容等，还直接赋予其强制执行效力。非诉调解组织因当事人无法即时履行而难以调解成功的难题，也因此一定程度得到解决。因此，这项工作也得到了各非诉调解组织的大力支持。

 第三，由于这种确认程序本身只是对当事人协议现状的一种确认，而不完全等同于具有强制执行力和既判力的民事调解书。确认书既可以附录当事人达成的不能强制执行的内容，也可以赋予需要强制执行的内容以强制执行效力，从而兼有了“见证”和“赋效”两种功能。因此，具有更大的弹性和适应性，可以避免因调解组织达成的协议内容无法强制执行，导致法院无法制作民事调解书，从而难以及时为非诉调解协议提供司法支撑的困惑。

 第四，非诉调解协议确认机制的运作，客观上要求法官要经常直接深入到街道、乡镇，这就使得法院与包括村、镇各级或各类非诉调解组织进行对接更加直接。同时，基层民众也由此对发生在自己身边的鲜活事例的处理和解决，有了生动、直观地认识和了解。此外，这一机制的形成和运作，也为法院指导人民调解、开展巡回审判等工作拓展了新的有效途径。

 三、非诉调解协议确认的实践探索

 青浦法院一年来尝试建立的确认工作是这样进行的：首先，当事人在人民调解组织或其他非诉调解组织主持下就纠纷达成调解协议后，当事人愿意申请法院确认的，可当即填写格式化的确认申请书，直接申请法院予以确认。考虑到当事人在各调解组织达成协议后，可能不愿直接向法院申请确认的情况较为常见，因此也允许其委托调解组织向法院提交相关材料。协议经法院确认的，如果有可执行内容且义务人逾期不履行的，对方可以申请法院强制执行；对不需要强制执行的，法院的确认书则可以起到双方纠纷解决的见证和证明作用。为了流程操作的高效、快捷，法院也拟订了非诉民事调解协议确认申请书、告知承诺书、非诉民事调解协议确认书等格式化文本，并将其放置于各非诉调解组织办公场所供当事人使用。

 四、对非诉调解协议确认工作的完善建议

 经过一年多的实践，我们也遇到了一些影响这项工作进一步开展的困难和障碍。为此，建议最高人民法院在有关司法解释中至少能够明确如下几点：一是非诉民事调解协议确认，可以有自己独特的程序规定，即这种确认机制不一定要适用或者参照现有民事诉讼法中的哪种具体程序，可以创设一种新的程序，即简化之前一些法院的“诉前问题调解”程序即可。在立案、收费、确认等环节，减少了多数情况下形式意义大于实际意义的繁琐程序。如果不这样做，当事人就缺少利用这个程序的动力。二是明确法院对非诉民事调解协议进行确认的效力不仅仅是赋效，而且还要兼有见证的效果。对虽然不能强制执行，但却确实有利于化解纠纷的内容，也可以以确认书的形式予以明确固定。如果确认机制不能兼有赋效和见证功能，这一机制就会因缺乏现实需要的基础而失去生命力。三是在发现法院已经确认的调解协议存在损害第三人利益或者其他违反法律规定的情况下，按照现有法律的规定，其救济途径就是进入再审程序后撤销原裁判或调解书。但再审程序的发动，程序比较复杂，对受到损害的当事人而言也是一个比较艰难的救济途径。因此，对损害他人利益的调解协议，除了再审这一救济途径之外，还应该允许受到损害的当事人通过损害赔偿等途径主张救济。因为调解协议本质上也是一种民事合同，只能对协议的双方当事人具有约束力，不能因为其在形式上成为法院的调解书或者确认书，就当然有了和判决一样的对世既判力。

 （作者单位：上海市青浦区人民法院）