来源：人民法院报 作者：刘雄智
1993年11月，某区人民政府为王甲核发了集体土地建设用地使用证。1999年1月，某乡镇人民政府内部机构土地管理所将使用证中“户主姓名”和“土地使用者”由王甲变更为王乙，并加盖土地管理所印章。2009年7月，该乡镇人民政府根据王甲的申请，以土地管理所无权变更某区人民政府核发的集体土地建设用地使用证的土地使用者为由，作出决定撤销了土地管理所的变更行为。王乙不服诉至法院，要求撤销该乡镇人民政府的决定。
本案中，因土地管理所无权变更某区人民政府核发的集体土地建设用地使用证的土地使用者，故其变更行为应予撤销。但有观点认为王乙基于变更行为具有信赖利益，且该信赖利益已过10年，应得到法律的保护，故应支持王乙的请求。对此，笔者认为，土地管理所所作的变更行为不应产生信赖利益，理由如下：
1．超越职权的行为应予撤销。法律对行政执法合法性的最基本要求之一即是行政主体职权法定，对于作出的具体行政行为，只有作出行政机关、上级行政机关或者法院才有权撤销，下级机关无权撤销上级行政机关所作的具体行政行为，何况是没有经过授权的内部机构。尽管台湾1999年“行政程序法”第121条规定了行政机关知道具体行政行为违法性之日起2年后或者具体行政行为作出之日起5年后不得撤销的规定，但本案中下级机关的内部机构不仅超越法律的授权，而且还超越行使了上级机关应该行使的职权，其所作的变更行为不会因存在时间长而获得合法性。
2．受益人明知或者应当知道具体行政行为违法，受益人不能因此而产生信赖利益。行政许可法规定了信赖利益保护原则、因国家利益、公共利益或者其他法定事由需要撤回或者变更行政决定的，应当依照法定权限和程序进行，并对行政管理相对人因此而受到的财产损失依法予以补偿。信赖利益保护原则适用的基础即在于受益人有“值得保护的信赖”，但该原则不适用受益人明知或者应当知道具体行政行为违法，或者具体行政行为的违法性可以归责于受益人时的情况。本案中，王乙明知集体土地建设用地使用证的核发机关为某区人民政府，其应该知道作为其下级机关的乡镇人民政府内部机构所作的变更行为超越职权，故其对土地管理所所作的变更行为不能产生信赖利益。
3．是否产生信赖利益还应考虑对公众和第三人的影响。行政机关在权衡利益时应该考虑变更行为将对王甲利益产生的影响。变更行为对变更前的王甲具有侵害性，对变更后的王乙具有受益，该行为性质是一种对第三人产生不利影响的受益性行政行为。王乙虽然与变更行为形成了单方的“信赖关系”，但是与行政机关的依法行政责任和不撤销将对王甲的利益产生影响相比，王乙所“信赖的利益”明显较小，所以对王乙不适用信赖利益保护原则。
