涉闲置国有土地行政公益诉讼办案路径探析

2009年9月至2014年9月期间，江苏省扬州经济技术开发区A发电公司、B太阳能公司、C照明公司、D自动化公司、E光电公司共取得326亩国有土地使用权，一直未动工开发或投产，造成土地闲置。

2021年10月，江苏省扬州经济技术开发区人民检察院（以下简称“扬州经开区院”）在履行职责中发现上述线索后，对涉案土地闲置的历史成因、企业经营状况、行政机关履职情况等进行了初步调查，查明造成326亩土地闲置的原因比较复杂，ABCDE五家公司仍然没有具体使用意向。用地企业与行政机关签订的《国有土地使用权出让合同》均载明违反土地管理法律法规及出让合同的违约责任、法律适用及争议解决的条款，但相关行政机关未依法依规依约对企业的用地情况开展监督管理工作。

2021年12月，扬州经开区院以行政公益诉讼立案。2022年2月，该院向自然资源、招商、工业和信息化等部门发出检察建议，督促自然资源部门对326亩闲置土地启动调查程序，督促招商部门、工业和信息化部门积极配合自然资源部门开展调查，并加强土地市场动态监测与监管。

2022年4月，扬州经开区院相继收到相关部门书面回复：已启动闲置土地调查程序，案涉326亩土地闲置系市场、企业、政府多种因素叠加形成，符合协议收回的条件，自然资源部门及属地政府等相关行政机关已着手与国有土地使用权人协商。同年5月，属地政府与E光电公司签订《闲置土地回收补偿协议书》，与B太阳能公司签订《节约集约用地盘活（处置）框架协议》。同年9月，属地政府与D自动化公司签订《国有存量土地回收补偿协议书》，上述3宗地随后收回。同年10月，A发电公司、C照明公司制定再投资开发计划，相关项目已进场实施。至此，案涉5宗326亩闲置土地处置完毕。

（一）找到检察履职切入点

2022年2月，最高检第八检察厅印发《关于加强国有财产保护、国有土地使用权出让领域公益诉讼检察工作的通知》，要求围绕党和国家工作大局，扎实稳妥开展国财国土领域公益诉讼工作，切实加强相关行政机关与司法机关的沟通协调，进一步凝聚法治合力，更好地解决社会治理难题。同时，扬州地方党委明确提出要确保国有财产、国有土地精用裕民，探索司法手段处置闲置低效用地的路径，大力支持司法机关依法参与处置工作，试行通过法律渠道处置闲置低效用地。以此为契机，扬州经开区院以国家级经济技术开发区为范本，针对国有土地使用权出让领域突出问题开展专项监督活动，更好地服务保障全市经济社会发展大局。

（二）提出分类施策办案理念

针对国土领域公益损害隐蔽性强、线索来源渠道窄、专业程度高、可能存在办案阻力等问题，扬州经开区院通过调查走访、查阅资料、座谈协商等途径，对经开区闲置低效用地情况开展全面调研。调研发现，近10年来辖区国有土地资源存在长期闲置和低效利用问题，主要分为四类情形：其一，土地出让后企业未进行实际投资开发，长期闲置；其二，企业违反土地出让协议，擅自改变土地用途；其三，土地开发不到位或者企业经营不善停（破）产，土地利用低效；其四，征地审批完成后，行政机关未实际向企业供应土地。本案所涉326亩土地，即属于第一种情形。同时，调研还发现，根据职责配置，经开区招商、自然资源、工业和信息化部门分别负责招引企业、具体供地和服务企业。供地后，自然资源部门负有会同招商部门、工业和信息化部门建立信用监管、动态巡查，加强对建设用地供应交易和供后开发利用的监管职责；招商部门、工业和信息化部门负有配合自然资源部门处置闲置土地的职责。由于涉及多个职能部门，缺少统一的清理整治标准，地方政府往往只进行“多轮谈判”，导致企业随意要价，政府疲于应对。根据摸底情况，扬州经开区院撰写《关于闲置低效土地处置情况的调研汇报》呈报地方党委政府，提出“分类治理、一地一策、阶梯推进、司法能动”的建议方案，即对于擅自改变土地用途或者造成土地闲置的，以诉前磋商、检察建议等方式推动行政机关积极履职；对于低效土地，推动行政机关制定统一认定标准和处置途径，促进企业转型升级予以盘活或协商回收；对批而未供的土地，推动行政机关调整核销用地计划，及时组织供地，助力企业尽快投入生产经营。

（三）探索实践四项工作机制

在办案中，扬州经开区院把握公益诉讼是公益之诉、督促之诉、协同之诉的职能定位，从四个方面推动案件办理：一是严格落实请示报告制度。围绕国家级开发园区国有土地使用权出让领域公益诉讼检察工作，扬州市人民检察院（以下简称“扬州市院”）向市委主要领导进行书面工作汇报；扬州经开区院多次向区党工委、区政法委专题汇报；在各个办案节点，扬州经开区院均参加政府专题研究会议会商，同时报请政法委，推动出台《关于政法系统推进闲置低效土地清理处置的工作方案》，积极争取党委的领导和支持。二是实行上下一体化办案机制。扬州市院多次听取扬州经开区院的专题汇报，在把准政策导向、法律依据、办案方向上给予指导；扬州经开区院成立由检察长任组长、分管领导任副组长的专案组，在公益诉讼检察部门现有人员基础上，抽调刑事检察部门具有侦查工作经验、综合管理部门具有较强综合材料能力的骨干充实到办案组，阶段情况及时向扬州市院、江苏省人民检察院汇报。三是建立与纪检监察、审计、税务等机关的协作配合机制。扬州市院与市纪委、市委巡察办加强沟通，依托市委巡察组对全市开发园区工业用地闲置低效情况专项巡察，检察机关与之积极配合，形成合力；同时，审计、税务部门的专业化介入，确保检察公益诉讼专案办理的精准性和协同性。四是用好公益诉讼沟通协调的“圆桌会议”机制。遵循磋商、检察建议、提起诉讼的阶梯式办案方式，在制发检察建议之前、之后，扬州经开区院多次组织行政职能单位召开“圆桌会议”，最大程度发挥行政机关的能动性，以“我管”促“都管”；同时，因国有土地公益诉讼涉及不同乡镇街道园区，扬州经开区院与辖区7个园区、5家乡镇街道建立了信息沟通协作配合机制，最终推动经开区管委会出台了推进工业用地提质增效的规范性文件，统一细化土地处置标准，并成立自然资源部门、招商部门等23家单位在内的闲置产业用地处置工作专班，形成闲置土地长效监管机制。

（一）把握国有土地使用权出让合同的“行政性”属性

行政诉讼法规定了国有土地使用权出让领域负有监督管理职责的行政机关违法行使职权或者不作为，导致国家利益或者社会公共利益受到侵害的，检察机关有权向行政机关提出检察建议，督促其依法履行职责。但在司法实践中，对国有土地使用权出让合同的性质存在不同认识：（1）该合同属于行政协议。行政协议是指行政机关为实现行政管理或者公共服务目标，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议。在国有土地出让合同领域，如果发生受让人不遵守协议约定情况，自然资源主管部门可以行使处罚权、单方解除权等行政优益权，而不是通过民事诉讼或者仲裁的方式主张权利。（2）该合同属于民事协议。行政机关作为土地出让人在与土地使用者签订合同时是平等的民事主体关系，应当自觉接受民法基本原则的调整。在看待此类合同的性质时应当着重考虑合同内容中的市场性因素，而不能仅仅考虑其公益性。最高法《关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》也明确将国有土地使用权出让合同划归民事审判领域。办案人员认为，国有土地使用权出让合同具有“行政性”和“契约性”双重属性，在履行国有土地使用权出让领域行政公益诉讼职责过程中，应将自然资源主管部门对资源管理的行政主管权与其代表国家这一特殊民事主体以“自然资源所有者”身份所实施的签订、履行出让合同等民事法律行为区分开来。对行政机关未经上级批准擅自改变土地用途、怠于征缴土地使用出让金、未及时收回闲置土地使用权等未依法履行行政监管职责的情形，检察机关可以督促其依法履职。

（二）依法认定闲置土地

根据原国土资源部《闲置土地处置办法》（以下简称《办法》），超过国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的动工开发日期满1年未动工开发的，已动工开发但开发建设用地面积占应动工开发建设用地总面积不足1/3或者已投资额占总投资额不足25%，中止开发建设满1年的国有建设用地，可认定为闲置土地。虽然《中华人民共和国土地管理法》（以下简称《土地管理法》）规定自然资源主管部门负有收回国有土地使用权的主体责任，但实践中，对于闲置土地存在认定标准不一、相关部门分工不明、职能交织和调查取证难等实际困难。该案中，投资额、开发强度等认定指标依赖于工业和信息化、招商等部门提供，两部门负有配合自然资源主管部门处置闲置土地的职责，检察机关通过磋商、检察建议等方式，充分取得两部门的理解和支持；同时与纪检监察、审计、税务等机关协作配合，确保案件办理的精准性和协同性。最终，案涉的5宗土地共计326亩被成功认定为闲置土地，其中1宗土地经调查被认定为“投资额不足25%”，由原定的低效土地被改为闲置土地并成功收回。

（三）厘清闲置土地的收回方式

办案过程中，应界定造成土地闲置的原因，正确理解适用“回收”和“收回”。“回收”是民事行为，在土地使用权人自愿放弃的前提下，行政机关才会“回收”；“收回”属于行政行为，分为有偿收回和无偿收回，收回闲置土地必须符合法律和行政法规规定的情形，并按照法定程序进行。《办法》第8条对因政府、政府有关部门的行为造成土地闲置的情形进行了列举，并规定符合列举情形的，可通过协议有偿收回闲置土地的国有建设用地使用权。《办法》第14条对属于非政府、政府有关部门的行为造成土地闲置的，规定了处理方式，即对未动工开发满2年的，由市、县国土资源主管部门按照《土地管理法》等法律规定，无偿收回国有建设用地使用权。综上，因政府原因导致土地闲置的，可适用协议收回；因企业自身原因导致土地闲置的，适用无偿收回。该案中，案涉闲置土地均成因复杂，既有企业自身经营调整、经营不善的原因，又有土地规划调整、国家政策调整、行政机关相关工作衔接不畅等原因，系多种因素叠加形成。检察机关遂发出诉前检察建议，督促行政机关在依法保障行政相对人合法权益的情况下，依法协议收回闲置土地。

（一）运用系统思维突出重点，把握“整体”与“局部”的关系

国有土地使用权出让领域涉及土地闲置低效的认定、出让金的追缴、用途变更的确认、程序违法等一系列显性或隐性问题。工作中既要督促纠正行政机关不依法履职的表象情形，又需“穿透式”地探索推动解决相关领域监督制度或机制不健全不完善的问题，很多时候面临的是棘手的历史遗留问题。开展相关工作应当确保监督重点与国家重大决策部署以及阶段性、时效性政策紧密对接，从服务保障国家中心大局、发挥独特效能服务国家治理的角度，树立全局观念、系统思维，找准真正亟需、应当并且适合监督的切入点、着力点，灵活运用监督方式，寻求最佳办案效果。

（二）注重创新方法机制，把握“向内求”与“向外求”的关系

国土领域不同于生态环境保护、食品药品安全等领域公益诉讼工作的可感可知，其涉及经济、会计、审计、法律等专业知识，隐蔽性和专业性都极强，在工作中需要进一步破解线索发现难、调查取证难等问题，将检察权作为对行政权的补充与协调，强调其是特定领域内检察权与行政权的合作治理机制。向内求创新，可通过数据监督模型，释放大数据手段对法律监督质效的放大、叠加、倍增效应，既运用好走访、询问查账等传统办案方式，又结合办案经验，提取核心要素与规则，把数字模型贯穿于同类型案件的线索发现、分析研判、调查取证等过程。向外善借力，即邀请自然资源、审计、税务等行政部门专业人士参与到办案中，借助账目审计、资产评估等专业手段完善证据链条；同时邀请相关领域专家定期进行业务交流和专业授课，帮助办案人员解决知识更新迭代与实践能力问题，补足业务短板，全面提升专业性。

（三）立足检察公益诉讼的职责定位，把握“依法”与“能动”的关系

国有土地使用权出让领域公益诉讼涉及市场调节、政府监管与检察监督之间的关系问题。国有土地闲置，往往系市场、企业、政府多种因素叠加，有的可能涉及多个行政机关、多个相对人、多种违法违约类型。检察机关一方面应加大办案力度，挖掘检察公益诉讼“办理一案、治理一片”，促进系统治理、做好法治政府参谋的独特制度价值。另一方面，重视程序性、规范性要求，准确把握政策动向，在履职中尊重行政权行使规律和市场经济运行规律，将校正与维护健康合法的土地市场监管秩序作为首要考虑因素，认真分析研判介入案件的范围、介入时机、介入方式、介入尺度等，做到区分情况、分类处置。对于既存在土地规划调整、国家政策调整、拆迁未按期交付土地等政府原因，也存在企业自身原因，造成土地闲置情形的，可以通过制发诉前检察建议督促行政机关依法履行监管职责，符合起诉条件的可以提起行政公益诉讼；相关企业有整改意愿的，检察机关可以与行政机关磋商，引导企业积极整改、合规经营。