论宅基地使用权流转效力的判断规则（下）

以下内容转载自中国法院网

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       四、宅基地使用权流转效力存在争议的情形

　　法律规范既无法面面俱到，又存在文义上的含混性，不断发展的司法实践能不断弥补和修正法律规范，但在此过程中，必然争议不断。笔者总结发现，在以下四种情形中法官对于宅基地流转效力态度分歧巨大。

　　（一）继承宅基地及地上农房

　　由于农村宅基地与其地上房屋在物理关系上是一个整体，“房随地走”与“地随房走”这两个原则有机统一在“房地一体”的物理关系中，继承人在取得被继承人农村房屋所有权时，客观上也一并取得了该房屋占用的地基——宅基地的使用权。

　　韩松教授认为：“非集体成员因买受或者继承房屋取得集体土地的宅基地使用权不符合宅基地使用权的设定目的，因此，就不应当允许其通过转让或者继承房屋的方式取得宅基地使用权。” 山东省枣庄市山亭区人民法院在处理过一起以宅基地及其地上老屋为标的物的继承案件中也持有与韩松教授近似的观点：“宅基地使用权作为一项特殊物权，与农民个人的集体组织成员资格紧密相关。……根据我国现行法律规定，基于身份关系无偿从村集体经济组织获得的宅基地使用权，应作为一种特殊物权，不能作为遗产继承。” 

　　笔者认为，一概否认以继承宅基地之上的农房的方式变相取得农村宅基地使用权是不合理的。

　　首先，被继承人能享有农村房屋享的所有权。《继承法》第三条第二款明确规定公民死亡时遗留的合法房屋是遗产，即公民死亡时遗留的合法房屋可以被继承人所继承，至于房屋性质在所不论。除非有特别法予以明确某类房屋不得继承，否则只要是合法来源的房屋均应能够被继承。纵观《土地管理法》及《土地管理法实施条例》，均无明文禁止继承农村房屋，所以农村房屋可以被继承。倘若农村房屋不能被非本集体经济组织成员继承，而是在“房随地走”的原则下归属于本集体经济组织，则无异于向社会传达“农村房屋可能面临人死而被收归集体的风险”，将直接贬损农村房屋的价值，戕害农民的利益。

　　其次，《物权法》以及各省出台的《XX省农村宅基地管理办法》或《XX省实施<中华人民共和国土地管理法>办法》都间接或直接承认继承人继承取得被继承人建设在宅基地之上农村房屋的正当性和合法性。如《河北省农村宅基地管理办法》第十四条规定：“农村村民因继承等原因形成一户拥有二处以上宅基地的，多余的住宅应当转让。受让住宅的村民必须符合申请宅基地的条件，并依照本办法的规定办理宅基地审批手续。农村村民一户拥有二处以上宅基地并且满二年未转让其多余的住宅的，村民委员会可以向乡（镇）土地管理机构提出收回集体土地使用权的申请，经县（市）土地行政主管部门审查、县（市）人民政府批准后收回，统一安排使用。”，由此观之，河北省不仅允许继承人继承农村房屋，还准许继承宅基地，甚至不要求宅基地的继承人具备村民集体经济组织成员这样的主体资格。只是继承人在继承取得宅基地后，村委会有权对其多余的宅基地提出回收申请，县（市）人民政府有权最终决定是否收回。

　　再次，虽然继承可能造成继承人 “一户多宅”或使宅基地使用权“溢出”到本集体经济组织成员之外，但继承作为家庭财产权益流转的基本方式已有千年历史，继承观念早已深入人心，继承方式也演化为社会规则之一早已被法律所继受。中国正在加速城乡一体化进程，越来越多的农村人员流向城镇落户，老一辈是农民，儿孙辈是居民的现象极其普遍。如果不正视社会现实，简单粗暴地为了集中管理农村集体经济组织的宅基地而切断家庭财产流转的通路，反而加剧了财产和社会的不稳定性。如何平衡保障村民集体居住条件与维护家庭财产正常流转，恐怕不是简单认定继承宅基地及其地上农房无效那么简单。

　　最后，笔者所在的法院认可继承人继承取得宅基地及其地上农房的合法性和正当性，有大量的裁判案例予以支撑。虽然我院在此问题上采取认可态度客观上可能引起“一户多宅”情况增加，但解决“一户多宅”的主体是村委会、乡镇政府和县（市）政府。如果相关政府对“一户多宅”的问题解决不力，没做好“出口”的“排出工作”,反而责怪法院没封好“入口”，实在不应该。

　　（二）居民向同村农民转让宅基地及地上房屋

　　居民可以通过继承取得农村房屋所有权及宅基地使用权，农民可以通过就学、入伍、工作和在城镇买房落户等方式变更户籍性质成为居民（包括小城镇居民），上述情况都会导致非本集体经济组织成员的居民享有农村房屋所有权及其所占宅基地使用权的客观现状。现实中这些居民有较高的意愿将其所有的农村房屋连同所占的宅基地流转出去。

　　根据前文分析，居民将其所有的农村房屋及其所占宅基地使用权通过继承以外的方式转让给其他非本集体经济组织成员（居民或农民）的行为应当是无效的，但以继承以外的方式转让给本集体经济组织成员是否有效存在争议。

　　持无效观点者认为，严格而言农村宅基地流转主体双方应均系本集体经济组织成员，出让方不具备本集体经济组织成员资格时出让农村房屋及其所占宅基地违反了《土地管理法》的强制性规定应当认定无效。

　　笔者认为，在农村房屋及其占用的宅基地以继承以外的方式流转时，最重要的是看受让方是否具备本集体经济组织成员资格。如果受让方具备相关资格，则保证了流转的宅基地未“溢出”甚至“重返”本集体经济组织，不但不会减损本集体经济组织成员的居住福利，更可能有利于本集体经济组织成员的居住福利。如果法律不承认此种宅基地流转方式，当农民的身份已经转变为居民（包括小城镇居民）后无法将宅基地流转出去，宅基地只能滞留在居民手中，但居民无偿占用宅基地在法律上又难以自圆其说。同理，如果居民继承宅基地后也无法将其流转出去，也将面临同样的尴尬局面。既然居民继承取得宅基地使用权是合理的，那么赋予居民权利将其继承所得的宅基地使用权流转出去也是必需的。

　　（三）受让人后取得本集体经济组织成员资格

　　现实中常出现这样的情况：某人生长于农村，后来或迁入城镇定居或嫁到其它的村定居，待其退休或离婚后想落叶归根回重新回到本村生活，遂购买了本村的农房，并在其取得农村房屋后将户口落至农村房屋所占宅院，成为本集体经济组织一员。

　　对于此种情形，持否定态度一方的主要观点是受让人在不具备相关主体资格时与出让人签订转让协议，违反了《土地管理法》的强制性规定，根据《合同法》第五十二条第五款的规定，双方所签订的合同自始无效、当然无效、绝对无效。

　　笔者认为，如果出让人在受让人取得本集体经济组织成员资格之前以明示的方式积极主张合同无效，则该合同应当被认定为无效。如果出让人在受让人取得本集体经济组织成员资格之后才向其主张合同无效，则该合同应当被认定为有效，合同有效的起算时间即为受让人取得本集体经济组织成员资格之时。因为双方当事人的意思表示早已达成一致，合同一直处于成立但未生效的状态。当受让人取得本集体经济组织成员资格时，双方当事人的意思表示仍处于一致的状态，又消除了阻碍合同生效的障碍，已成立的合同即可被赋予法律效力宣告合同生效。

　　（四）循环流转宅基地及地上房屋

　　所谓循环流转，即同一宅基地及其地上房屋历经若干环节的流转并最终流转回本集体经济组织成员手中。循环流转的示意图如下：

　　甲→乙→丙…………→X

(转让标的物Y为宅基地及其地上房屋，X系宅基地所属集体经济组织成员)

　　同一块宅基地及其地上房屋进行若干环节流转时，由于最后一个环节的受让人系宅基地所属集体经济组织成员，其满足本文第三章、第四章前三节讨论的流转有效的全部情形，关于最后一个流转环节流转合同的有效性笔者不再赘述。在X取得农村房屋及其所占宅基地后，X的物权也因出让人履行债务得以实现。此时，流转标的物Y的物权归属尘埃落定。即使之前其他所有流转环节都违反了宅基地流转的强制性规定，各流转环节的流转合同均告无效，X之前的其他任何人也均无权主张返还转让的标的物Y。但关于各环节流转合同的效力问题，则需要根据本文第三章、第四章前三节归纳的不同情况结合《合同法》的规定具体判断。

　　五、变相突破对宅基地使用权流转的限制

　　根据2011年版《民事案件案由规定》，分家析产纠纷下属于婚姻家庭纠纷中的一项案由，系将一个较大的家庭根据分家协议而分成几个较小的家庭，同时对共有财产进行分割，并确定各个成员的财产份额的行为。家庭共有关系的存在是家庭共有财产的存在前提，在家庭关系解体以后，即产生了家庭共有财产的分割问题，由此引发的纠纷称为分家析产纠纷。分家析产涉及对家庭财产的处理，在处理家庭财产纠纷时，应把家庭共有财产与家庭成员共同生活期间的个人财产严格区分，把家庭成员对家庭共有财产的分割与家庭成员之间的财产赠与严格区分。 

　　由于农村房屋没有产权证，公证机关不愿意办理涉及农村房屋和宅基地的公证，公安机关亦要求当事人持有人民法院出具生效的调解书（调解书需明确农村房屋归属）才能为非集体经济组织成员办理迁入本集体经济组织的落户手续。因此作为非本集体经济组织成员的原告为获取本集体经济组织成员资格，多以“分家析产纠纷”或“所有权确认纠纷”为案由起诉至人民法院，要求法院通过调解书确认分家协议的效力或直接确认诉争标的物的所有权归属。

　　笔者所在农村地区早已不再新批宅基地，宅基地使用权仅能通过继受取得。当地法院审理的涉及宅基地流转的案件至少有三分之一是分家析产纠纷，而这也成为一家人之间分配、流转宅基地使用权的主要手段。在这些分家析产纠纷案件中，原被告当事人之间就分家析产方案存在实质争议的情况寥寥无几，其真实意图是通过无争议的分家析产实现当事人户籍“非转农”变更，进而获得享受本集体经济组织的一切福利资源的资格。在此过程中，一处宅基地上的房屋可以被分割为若干份，分别由多人所有，出现“一宅多户”的现象。比如父母的老房屋被分割为三份，分别归属父母、大儿子和小儿子。这样一来，本不具备本经济集体组织成员资格的大儿子和小儿子就可以持法院出具的调解书办理户籍变更，成为本经济集体组织一员。

　　由于双方当事人之间没有实质争议，且以“分家析产纠纷”或“所有权确认纠纷”之名掩盖变相流转宅基地使用权之实，具有一定的迷惑性，增加了法官审查的难度。以笔者所在法院为例，对于此种性质的“纠纷”，不仅派出法庭与民一庭掌握的审查标准不同，甚至连同一部门中不同法官的裁判尺度也不尽相同。鉴于公安机关见不到法院为其出具的调解书就不能为其办理落户，如果法院再以当事人尚未取得本集体经济组织成员资质为由不能为其出具调解书，则必然将当事人推入“两难”的境地。但如果法院在处理此类案件中放松审查标准，无疑是变相突破对宅基地使用权流转的限制。

　　结语

　　根据上文分析，笔者认为符合法律精神和法律规范的农村宅基地流转情形（与其附属的地上房屋共同流转）主要为：（一）、本集体经济组织成员之间流转；（二）、非本集体经济组织成员向本集体经济组织成员流转；（三）、继承。

　　中共中央和国务院于2015年年初出台了《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作的意见》，其中一项重要目标就是改革完善农村宅基地制度。《意见》要求完善宅基地权益保障和取得方式，探索农民住房保障在不同区域户有所居的多种实现形式。对因历史原因形成超标准占用宅基地和一户多宅等情况，探索实行有偿使用；探索进城落户农民在本集体经济组织内部自愿有偿退出或转让宅基地；改革宅基地审批制度，发挥村民自治组织的民主管理作用。笔者相信，不久的将来宅基地流转的方式将进一步扩大，宅基地独立的交易价值将进一步凸显。