《工伤保险条例》第十七条规定：“职工发生事故伤害或者按照职业病防治法规定被诊断、鉴定为职业病，所在单位应当自事故伤害发生之日或者被诊断、鉴定为职业病之日起30日内，向统筹地区社会保险行政部门提出工伤认定申请。

用人单位未按前款规定提出工伤认定申请的，工伤职工或者其近亲属、工会组织在事故伤害发生之日或者被诊断、鉴定为职业病之日起1年内，可以直接向用人单位所在地统筹地区社会保险行政部门提出工伤认定申请。

按照本条第一款规定应当由省级社会保险行政部门进行工伤认定的事项，根据属地原则由用人单位所在地的设区的市级社会保险行政部门办理。”

向“统筹区”人社部门申请工伤认定？

“统筹地区社会保险行政部门”、“用人单位所在地统筹地区社会保险行政部门”、“用人单位所在地的设区的社会保险行政部门”——对于工伤认定该向具体哪个人社部门提出的工伤认定管辖问题，该条文连续的三款规定分别出现了三种不同的描述。诚然，三款规定分别指向不同的工伤认定申请情形，第一款适用于用人单位提出工伤认定申请的情形；第二款适用于用人单位以外的工伤职工等主提出工伤认定申请的情形；而第三款则适用于当工伤保险统筹地区为省一级别时的工伤认定申请。梳理下来，三款规定皆离不开“统筹区”这一限定元素。

什么是工伤保险的统筹区？按照学界的定义，工伤保险基金的统筹层次是指工伤保险基金统一筹集、统一管理及统一调剂使用的区域和范围。①据此，统筹区可以通俗地理解为用人单位缴纳的工伤保险费所应划归的地域范围，也可以说，统筹区的概念需要以用人单位（已经或应当）参加工伤保险为前提。参加了工伤保险待遇的职工在统筹地申请工伤认定，主要是便于工伤认定以后的工伤待遇基金支付。

但现实中仍然存在许多单位还未为员工参加工伤保险的情况，对于未参加工伤保险的职工来说，其并不能从工伤保险基金中获得工伤待遇的赔付，而只能由用人单位支付其相应的工伤保险待遇。此时，未参保的职工是否仍仅能在统筹地申请工伤认定？

向“生产经营地”人社部门申请工伤认定？

在2016年，人力资源和社会保障部印发了《人力资源社会保障部关于执行〈工伤保险条例〉若干问题的意见（二）》（以下简称“《意见（二）》”），人社部称：“随着社会经济的快速发展，当前我国用工形式和用工主体多样化，很多用人单位注册地与生产经营地不在同一统筹地区，在实践中办理工伤保险参保，申请工伤认定和劳动能力鉴定的地点问题逐渐成为了工伤政策实施中的一个难点。”②而《意见（二）》第七条对于该问题有了针对性的回答。第七条规定：“用人单位注册地与生产经营地不在同一统筹地区的，原则上应在注册地为职工参加工伤保险；未在注册地参加工伤保险的职工，可由用人单位在生产经营地为其参加工伤保险。

劳务派遣单位跨地区派遣劳动者，应根据《劳务派遣暂行规定》参加工伤保险。建筑施工企业按项目参保的，应在施工项目所在地参加工伤保险。

职工受到事故伤害或者患职业病后，在参保地进行工伤认定、劳动能力鉴定，并按照参保地的规定依法享受工伤保险待遇；未参加工伤保险的职工，应当在生产经营地进行工伤认定、劳动能力鉴定，并按照生产经营地的规定依法由用人单位支付工伤保险待遇。”

《人力资源社会保障部对十二届全国人大五次会议第2026号建议的答复》（以下简称“《答复》”）中表明了《意见（二）》第七条规定的两个出发点，其一是参加工伤保险方面，其二是进行工伤认定和劳动能力鉴定、享受工伤待遇方面。其中第二方面的出发点，是“为方便工伤职工，同时考虑到责权对等和基金管理属地原则”。因此很明显，规定“生产经营地”的首要原则应当是方便工伤职工。

应该如何选择？

但是，《意见（二）》并未消除各地人社部门在管辖、受理工伤认定时的理解差异，反而在实践的发酵当中，容易出现推诿扯皮现象。

（一）理解存在差异

对各省高级人民法院对于工伤认定管辖作出判断说理的案例进行检索，可以看见各地对于未参保职工申请工伤认定的管辖具有的不同理解：

永立公司注册地在成都市新都区，其主张根据已生效的民事判决书查明的事实，永立公司的生产经营地在绵阳市高新区，并认为成都市人力资源和社会保障局对其职工的申请的工伤认定不具有管辖权，法院直接依据《意见（二）》第七条的规定，撤销了成都市人社局的工伤认定决定。③在本案当中，生产经营地条文的适用排除了统筹地区条文的适用。

华凯公司注册地在山东省某淮坊高新区，其主张自己经营地和主要办事机构所在地为山东省昌邑市北孟镇，并认为高新区劳动人事局对于其职工申请的工伤认定无管辖权。山东省高级人民法院认为高新区劳动人事局“系申请人（申请再审的华凯公司）所在地统筹地区社会保险行政部门”，驳回了华凯公司的再审申请。④在此案当中，统筹地区条文的适用排除了生产经营地条文的适用。

职工工作地点在莱西市，沃普艾斯公司注册地在青岛市，公司主张按照属地原则，职工申请的工伤认定应由青岛市人力资源和社会保障局作出认定。法院认为由于公司未为受伤职工申报工伤保险，且受伤职工工作地点为莱西市，依据《意见（二）第七条以及《青岛市人力资源和社会保障局工伤认定工作规程》（青人社字(2015)53号）第五条、《关于实行工伤认定申请全市通办的通知的规定》（青人社办字﹝2019﹞66号）第五条的规定，认为莱西市是生产经营地的社保部门，具有对案涉工伤认定申请的管辖权。⑤本案当中，法院将职工工作地点认作生产经营地，且地方有与《意见（二）》第七条相类似的规定。

还有一些法院将“生产经营地”与“统筹地”相“结合”，产生了不一样的说理效果。在（2020）鲁行再90号张铁钢、菏泽市牡丹区人力资源和社会保障局劳动和社会保障行政管理(劳动、社会保障)再审案中，山东省高级人民法院认为参保地与用人单位生产经营地系并列关系，“牡丹区人社局作为参保地和寺院公司的生产经营地的社会保险行政机构，均对张xx的工伤认定具有管辖权。”另有(2016)赣行终231号刘爱明与萍乡市人民政府劳动和社会保障行政管理二审案中，江西省高级人民法院认为“统筹地”的规定系一般原则，而“生产经营地”的规定解决的是地域管辖问题，未改变向统筹地区社会保险行政部门提出工伤认定申请的一般原则。因此，工伤职工的工伤认定申请应当向生产经营地的统筹地区社会保险行政部门提出。

更有观点直接从法律位阶和效力层级的角度，由地方政府规章“排除”《意见（二）》第七条。在(2020)鄂行申311号张志波、武汉市东西湖区人力资源和社会保障局劳动和社会保障行政管理(劳动、社会保障)再审案裁定书中提到，《湖北省工伤保险实施办法》第十五条规定：“用人单位未参加工伤保险的，应当向单位注册地社会保险行政部门提出工伤认定申请。”法院认为虽然《意见（二）》第七条有“应当在生产经营地进行工伤认定”的不同规定，但其属于国务院部门制定的非立法性规范性文件，不属于部门规章，在相同事项规定不一致的情形下，应优先参照适用效力位阶更高的《湖北省工伤保险实施办法》。

（二）推诿扯皮伴生

在对未参保职工申请工伤认定管辖的理解不一致的情况下，如上文所述，地方制定的相关法律文件在实施过程中不仅有可能与《意见（二）》第七条存在冲突，也有可能彼此之间在实施过程中互相冲突。如此一来，本就还未受到工伤保险保障的职工，在工伤认定申请环节还有可能遇到申请受阻的情况，在工伤维权之路雪上加霜。

回归“有利于工伤职工原则”

实际上，未参保职工申请工伤之所以存在经验上无法统一的问题，皆源于“用人单位注册地与生产经营地不在同一统筹地区”的前提。原《工伤保险条例》规定，我国工伤保险基金在直辖市和设区的市实行全市统筹，其他地区的统筹层次则由各省、自治区人民政府确定。2010年修改后的《工伤保险条例》规定工伤保险基金逐步实行省级统筹。根据人力资源和社会保障部、财政部《关于做好工伤保险费率调整工作进一步加强基金管理的指导意见》（人社部发[2015]72号），尚未实行地市级统筹的地区，要在2015年年底实现地市级基金统筹；已经初步实行地市级统筹的地区，要加快实现基金的统收统支管理；有条件的地区，要积极推进省级统筹。

《答复》也明确指出：“目前,我国各省（区、市）基本实现了市级统筹，北京等11个省（区、市）已经实行省级统筹......如果用人单位注册地和生产经营地在同一个省（区、市）内，将不再存在此类问题。”

在现实情况的前提下，不论是提高工伤保险基金的统筹层次，还是“为方便工伤职工”设置“生产经营地”申请工伤认定的规则，皆离不开工伤保险法“有利于工伤职工”的基本原则，也离不开工伤保险法以保护弱势群体利益为宗旨的社会法属性。工伤认定程序的设置和规范性审查亦应当遵守此原则，在生产经营地、注册地、统筹区等概念引起冲突时，对各管辖概念作扩大解释，不奉行“本本主义”。