律师观点分析

上诉人周XX、上诉人乐平市住房和城乡建设局（以下简称乐平市住建局）因谢XX、谢XX诉其确认行政行为无效纠纷一案，不服景德镇市珠山区人民法院（2018）赣0203行初114号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理。本案现已审理终结。
原审法院经审理查明，谢XX、谢XX、谢XX、谢XX（2002年7月15日死亡，无子女，无配偶）、谢XX（周XX的丈夫）系同胞兄弟姐妹，谢XX、王XX系上述五人的亲生父母，谢XX与上述五人系同父异母的兄弟姐妹。周XX与谢XX（1998年病故）于1982年办理结婚登记手续，婚后未生育子女，收养了一名女孩即谢XX。2012年5月18日，江西省乐平市人民法院分别作出（2012）乐行初字第05号、第06号行政判决书，撤销乐平市国土资源局于2005年12月14日作出的乐国用（2005）第1272号土地使用权登记行为以及被告于2004年5月18日作出的乐附私记24358号房屋所有权登记行为。宣判后，双方当事人在法定期间内均未提起上诉，该两份行政判决书已经发生法律效力。同时，（2013）景民一终字第89号民事判决书认定，陈家巷87号房屋系谢XX、王XX的祖传房产，谢XX、谢XX、谢XX、谢XX、谢XX、谢XX均是第一顺序继承人，对诉争房屋享有继承权。
2017年12月16日，被告乐平房管局（甲方）、乐平市南内河综合治理工程房屋征收项目部（房屋征收实施单位）与第三人周XX（乙方）签订编号NNH2017-1194号《乐平市南内河综合治理工程第一期房屋征收安置补偿协议》（以下简称补偿协议），认定被征收房屋坐落于陈家巷87号，建筑面积38.85㎡，被告支付第三人附属、装修补偿及各类补贴费用共计65645.56元。2018年1月16日，被告、乐平市南内河综合治理工程房屋征收项目部与第三人又签订一份编号NNH2017-1194号《乐平市南内河综合治理工程第一期房屋征收安置补充协议》（以下简称补充协议），约定补充协议金额共计34400元。另查明，2018年1月23日，谢XX、谢XX、周XX、谢XX四人签订协议书一份，就坐落在乐平市XX号、87号、89号房屋产权问题，经协商一致，自愿达成如下协议：谢XX享有乐平市XX号产权面积为25.61平方米、谢XX享有乐平市陈家巷89号产权面积为36.18平方米、周XX享有乐平市陈家巷87号产权面积为38.85平方米、谢XX享有乐平市XX号产权面积为18.1平方米；四方就坐落在乐平市陈家巷87号、89号房屋除以上认可的产权份额外，剩余存在有争议的产权份额由四方平均分配。2018年2月13日和2月14日，乐平市南内河综合治理工程房屋征收项目部办公室向谢XX上饶银行62×××48帐户分别转账83259.08元和100045.56元。另，二原告在庭审中自认于2018年2月15日收到了该笔83259.08元补偿款。
原审法院认为，《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十五条和《江西省国有土地上房屋征收与补偿实施办法》第十二条均规定，房屋征收部门应当对房屋征收范围内房屋的权属、区位、用途、建筑面积等情况组织调查登记，被征收人应当予以配合。调查结果应当在房屋征收范围内向被征收人公布。本案中，被告乐平房管局作为房屋征收部门，在履行房屋征收职责时，应当对被征收的坐落于陈家巷87号房屋的权属进行调查登记。因陈家巷87号房屋的实际产权人并非只有周XX一人，且乐房权证私字第××号房屋所有权证及乐国用（2005）第1272号国有土地使用权证已被生效法律文书所撤销，乐平房管局在没有确定该房屋权属的情况下与周XX一人相继签订补偿协议和补充协议，不符合上述规定，属重大且明显违法情形，应认定为无效行政行为。故对于二原告要求确认NNH2017-1194号《乐平市南内河综合治理工程第一期房屋征收安置补偿协议》、NNH2017-1194号《乐平市南内河综合治理工程第一期房屋征收安置补充协议》无效的诉讼请求，本院予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条之规定，判决如下：确认被告乐平市房地产管理局与第三人周XX于2017年12月16日签订的编号NNH2017-1194号《乐平市南内河综合治理工程第一期房屋征收安置补偿协议》以及2018年1月16日签订的编号NNH2017-1194号《乐平市南内河综合治理工程第一期房屋征收安置补充协议》无效。案件受理费50元，由被告乐平市房地产管理局负担。
上诉人周XX不服原审法院作出的上述行政判决，向本院提起上诉称：乐平市XX号、87号、89号房屋产权是上诉人与被上诉人祖上遗留的私有财产，与其他人没有关系。乐平市人民政府在2017年下半年决定对南内河综合治理，对上述房屋进行征收。乐平市住建局为了及时完成征收工作，由多部门组成了拆迁工作组和四家律师事务所抽调的法务组，该工作组和法务组的工作人员涉案征收房屋纠纷是很清楚的。为此经过长时间的协商、调解，在双方基本达成了对产权的处理意见后，于2017年11月26日对房屋进行了测量。2017年12月16日，周XX与乐平市住建局达成了补偿协议。2018年1月23日，为了防止事后有人反悔，其与谢XX、谢XX等人在拆迁办公地点按照之前口头商定的事项签订了书面协议书。2018年2月13日和2月14日，乐平市住建局将征收补偿款转帐给周XX。乐平市住建局与上诉人周XX签订的《补偿协议》和《补充协议》，无论在程序上还是在实体上，都是公开、公正、公平的，在被上诉人无证据来否定上诉人应该得到此笔补偿款（即被上诉人无证据否定四方在2018年1月23日所签协议）的情况下，人民法院应当确认有效。为此，上诉人请求：1、请求二审法院依法撤销一审法院判决，并改判确认乐平市住建局与上诉人周XX签订的《补偿协议》以及《补充协议》有效；2、本案上诉费用由被上诉人承担。
被上诉人谢XX、谢XX辩称：1、上诉人的上诉事实与理由与事实严重不符，其所称的在签订《补偿协议》和《补充协议》之前，上诉人与被上诉人多次协商调解且基本达成协议纯属子虚乌有。此前，双方多次为87号房屋的产权产生纠纷，还到乐平法院起诉过，故不存在达成过协议；2、《补偿协议》和《补充协议》是在乐平市住建局不调查清楚权属、两被上诉人不知情的情况下，与周XX私自签订的，故程序严重违法，违反了《江西省国有土地上房屋征收与补偿实施办法》第十二条的规定；3、该协议的内容也严重违法，因为87号房屋总面积是51.09平方米，而乐平市住建局却认定周XX房屋面积为38.85平方米。按面积平均下来，也不存在周XX一人享有38.85平方米。《四方协议》中认可的是被上诉人自己的份额，并不是认可周XX的份额；5、《四方协议》是在两被上诉人受到胁迫的情况下签订的，乐平市住建局称如果两被上诉人不签就得不到85号、89号房屋的补偿款。一审法院没有确定《四方协议》的效力问题，故该协议是无效的。请求维持一审判决，驳回上诉人的上诉请求。
上诉人乐平市住建局辩称：1、原审已确认2018年1月23日签订的《四方协议》具有法律效力，同时也查明《补偿协议》和《补充协议》的内容与《四方协议》内容一致，故上诉人签订两份协议书的行政行为没有违反客观事实；2、两上诉人签订的补偿协议虽然违反了《江西省国有土地上房屋征收与补偿实施办法》第十二条的规定，但在协议履行过程中进行了适当的补救，上诉人认为该行政行为仅属于程序上的轻微违法，并没有与实体内容相冲突，应不予撤消；3、该行政行为现已实施完毕，不可逆转，若二审再次判决上诉人的诉请不成立，对《补偿协议》和《补充协议》的内容进行重新修正将违反行政诉讼法第71条的规定；4、法律不能约束和禁止两上诉人的自治行为，两上诉人完全可以按原签订的协议书自行继续履行。
上诉人乐平市住建局不服原审法院作出的行政判决，向本院提起上诉称：1、既然法院已确认“两份协议”是建立在《四方协议》内容一致的情况下形成的，故“两份协议”的形成对被上诉人（原审原告）的权利不产生实际影响。2、上诉人“调查登记方式欠妥”的不当行政行为属于“行政行为程序轻微违法”。为此恳请二审法院：1、撤销原审判决，驳回原审中被上诉人的全部诉讼请求；2、本案一、二审诉讼费由被上诉人承担。
被上诉人谢XX、谢XX辩称：1、上诉人乐平市住建局的行政行为不仅是欠妥，而是在程序及实体上均重大且明显违法，而不只是轻微违法。上诉人在明知该房屋产权存在纠纷的情况下，并未根据《江西省国有土地上房屋征收与补偿实施办法》第十二条的规定，对陈家巷87号产权进行登记公示，而是于2017年11月26日在未告知两被上诉人及房屋其他共有人的情况下擅自对房屋组织测量，并与周XX签订《补充协议》和《补偿协议》，周XX于2018年1月16日领取征收款100045.56元，系两协议的现金部分总额，证明两协议已经实际履行。上诉人在毫无依据的前提下认定周XX房屋面积为38.85平方米，远远高于其应继承侵害的面积，严重侵害了两被上诉人的合法权益。按财产继承法分割原则，该房屋的总面积是51.09平方，周XX只能得到17.03平方米；2、两被上诉人均是被征收人，在很大程度上受到上诉人乐平市住建局的制约，《四方协议》系公权力介入后受胁近签订的，非被上诉人真实意思表示，其内容显失公平，依法应当予以撤销或确认无效；4、无论《四方协议》效力如何，迄今尚无法律规定民事行为可以追认已经违法的行政行为。《补偿协议》和《补充协议》签订在前，《四方协议》签订在后，不能简单地用一纸民事协议对已经严重违法的行政行为予以追认。上诉人的行政行为严重违法，依法应当予以撤销。故一审法院确定该两份协议无效的事实清楚，证据充分，恳请二审法院驳回上诉人的全部上诉请求。
上诉人周XX辩称：乐平市住建局与我签订《补偿协议》和《补充协议》的行政行为是合法有效的，并未侵害被上诉人及其他任何人的权利。
二审审理期间，谢XX、谢XX向本院提出申请要求调取2018年2月份周XX（谢XX）上饶银行进帐明细（卡号62×××48），经本院调取该进账明细，该明细显示，谢XX的该账户2018年2月13日、14日分别进账征收款83259.08元、100045.56元。针对该份明细，周XX认为，该明细与其在一审中提交的明细一致，没有异议。乐平市住建局认为，其与被征收人周XX签订了《补偿协议》和《补充协议》两份协议，其对周XX总共补偿了两笔征收款，与法院调取证据显示的两笔征收款一致，没有异议。谢XX、谢XX不认可该份明细，该明细显示只有两笔进账流水，还有一笔款项没有体现出来。本院认为，本案系确认无效之诉，主要围绕涉案房屋征收补偿协议及其补充协议的合法性进行审查，谢XX、谢XX申请调取的该份进帐明细与本案无关联。
二审期间，原审被告乐平市房产管理局因机构改革，更名为乐平市住房和城乡建设局。其他查明的事实与一审认定的一致，本院予以确认。
本院认为，《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二条规定：“为了公共利益的需要，征收国有土地上单位、个人的房屋，应当对被征收房屋所有权人给予公平补偿。”根据该条规定，房屋征收补偿对象为房屋所有权人，房屋征收部门应该与所有人协商补偿、签订协议。本案中，涉案房屋陈家巷87号的所有权人并非周XX一人，还有被上诉人谢XX、谢XX等共同共有人。作为征收部门，乐平市住建局在没有确认房屋权属情况下，与周XX单独签订《补偿协议》和《补充协议》，损害了其他共有人的合法权益，该两份协议因欠缺其他共有人的意思表示应确认无效。原判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。上诉人的上诉请求均不能成立。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费100元，由上诉人周XX和上诉人乐平市住房和城乡建设局各负担50元。
本判决为终审判决。