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被告有意在诉讼中撤销行政行为的应对心得

发布者:李楚翔律师|时间:2017年02月11日|分类:行政复议 |1500人看过

  我国《行政诉讼法》第五十四条规定了行政诉讼案件判决的结案方式,共有四种,即维持被诉具体行政行为、撤销被诉具体行政行为、判令被告在一定期限内履行法定职责、判决变更显失公正的行政处罚。最高法在关于执行《行政诉讼法》的司法解释(下称“司法解释”)第五十六条、第五十七条、第五十八条的规定中,又增加了三种判决结案方式,即驳回原告的诉讼请求、确认被诉具体行政行为合法或有效、确认被诉具体行政行为违法或无效。因此,有明文规定的行政案件判决结案方式只有七种。“司法解释”第六十三条还规定了行政案件裁定结案的三种方式,即驳回起诉、终结诉讼、准许或不准许撤诉。

  上述判决和裁定共十种结案方式,基本上能满足行政诉讼案件审理之需,但对原告诉请法院撤销被告具体行政行为,被告在诉讼中自行撤销了被诉具体行政行为的行政案件如何结案,我国《行政诉讼法》及其“司法解释”均没有对此作出明确规定。是不是没有规定就说明没有必要、没有所需呢?笔者认为答案应该是否定的。在审判实践中,被告在诉讼过程中自行撤销其被诉具体行政行为的情形比较多见,因此,对被告在诉讼中自行撤销被诉具体行政行为后案件的结案方式作出明文规定不是不需要,而是非常、迫切地需要。

  一、被告在行政诉讼中自行撤销被诉具体行政行为的情形被告在行政诉讼中自行撤销被诉具体行政行为的情形在所有的行政诉讼案件中占相当的比例,且被告自行撤销最多的是政府对自然资源类确权的具体行政行为。

  笔者所在的福建省全州县人民法院,近十年来,每年审理的行政诉讼案件,被告在法院作出实体判决前自行撤销被诉具体行政行为的案件,占全院全年审结的行政案件的15%至30%。为什么被告会经常在诉讼中自行撤销被诉具体行政行为呢?原因有以下几方面:

  1、被告在接到法院送达的原告起诉状副本后,从原告的起诉状内容中得知自己的具体行政行为违法,遂主动自行撤销;2、被告的具体行政行为从调查取证到处理结果的作出,整个过程,一般均是其工作人员具体经办,其分管领导很少亲力亲为,也就难免其领导难以发现其具体行政行为违法或错误之处。当其被起诉至法院后,被告应诉了,其领导才全面了解情况,通过了解情况,领导发现被诉的具体行政行为确实违法而主动自行撤销;3、行政机关在履行法定行政管理职责过程中,因各种主客观原因,难以收集到充分的证据,在明知其证据不足但存相对人不起诉的侥幸心理仍作出具体行政行为。当其被诉至法院后,自知其具体行政行为证据不足而主动自行撤销;4、行政审判主审法官在接手案件全面审阅案卷材料后,特别是全面审查被告提交的证据材料后,发现被告作出的具体行政行为程序或实体处理结果严重违法,依法不能维持。行政审判法官本着化解矛盾,协调好当事人与行政机关特别是与政府间的关系,又避免将社会各种矛盾特别是三大纠纷的矛盾引至法院,主动与被告方沟通,指出其被诉具体行政行为严重违法之处,劝其自行撤销。被告在认识到其被诉具体行政行为确实违法后,听从法官的建议,自行撤销其被诉的具体行政行为;5、具体行政行为相对人以外的其它公民、法人或组织向法院提起行政诉讼后,被告才得知其被诉具体行政行为损害了相对人以外的其它公民、法人或组织的合法权益,知道其具体行政行为不合法后,主动自行撤销。这主要有不动产建设许可、登记、确权等,因误将相邻人的不动产进行违法许可、登记、确权,损害了他人的合法权益。

  笔者通过对本院近五年来审理被告在诉讼中自行撤销被诉具体行政行为的案件数量,列表说明此种情形在行政诉讼案件的审判实践中的常见性。

  时间   共审结行政诉讼  被告在诉讼中撤销具体行政行为的案件(件)2007     26            5

  2008     38            8

  2009     45            11

  2010     45            6

  2011年8月前  34           10

  二、审判实践中,法官对诉讼中被告自行撤销被诉具体行政行为的案件方式审判实践中,行政法官对诉讼中被告自撤了被诉具体行政行为的案件,按以下二种结案方式结案。一是动员原告撤诉;二是原告不同意撤诉的情况下,比较“司法解释”第五十条第三款的规定判决确认被告自撤的具体行政行为违法或驳回原告的诉讼请求。除此之外,再没有第三种方式可以结案。

  1、被告自撤了被诉具体行政行为后,原告又同意撤诉,则裁定准许。

  这种结果,法官与当事人均皆大欢喜。被告在诉讼中自行撤销了被诉具体行政行为后,如果原告只有“撤销被告具体行政行为”这一个诉讼请求,法官首选的结案方式就是要求原告撤诉。不管被诉具体行政行为是法院撤销的,还是被告自行撤销的,总而言之是被撤销了,原告的诉讼请求解决了,诉讼目的达到了。一般情况下,原告会乐意接受法官的撤诉建议,同意撤诉,递交撤诉状,法官下个裁定,此案就算结了。

  2、判决确认被诉具体行政行为违法,或判决驳回原告诉讼请求被告撤销了被诉具体行政行为后,原告又同意撤诉,那是最简便、最好的结案方式。但是,审判实践中,并非所有的原告在被告撤销被诉具体行政行为后按法官的建议写撤诉状。偏偏就有那么些人,无论法官怎么解释怎么劝,就是不愿意撤诉。其原因主要是原告怕被告撤销原具体行政行为后,又另行作出对其不利的新的具体行政行为。原告不撤诉,一般是要等待被告重新作出具体行政行为后,根据被告重新作出的具体行政行为结果再考虑是否同意撤诉。而法院一审行政案件的审理期限只有短短的三个月,是不可能等待被告重新作出具体行政行为后再待原告决定是否撤诉,况且被告是否会再作出具体行政行为还不确定。案件还得结,怎么办?路径勉强有一条,那就是按“司法解释”第五十条第三款的规定去做。

  “司法解释”第五十条第三款规定“被告改变原具体行政行为,原告不撤诉,人民法院经审查认为原具体行政行为违法的,应当作出确认其违法的判决;认为原具体行政行为合法的,应当判决驳回原告的诉讼请求”。按此规定,如果被告是在法院开庭前自行撤销其具体行政行为的,那法官就得继续开庭审理,审查被告已自撤的具体行政行为合法与否,再根据审查结果作出确认违法或驳回原告诉讼请求的判决,才能结案。

  三、原告不撤诉,法官按“司法解释”第五十条第三款规定判决结案,是无奈之举。

  笔者认为,“司法解释”第五十条第三款中载明的“被告改变原具体行政行为”不等同也不包括“被告自行撤销原具体行政行为”。

  1、“被告改变原具体行政行为”,实际就是“改变被诉具体行政行为”。所谓“改变”,顾名思义就是对被诉具体行政行为的部分内容包括事实认定、处理结果、适用法律、行政程序等作出变更。换言之,就是被告在诉讼过程中,发现其被诉具体行政行为某“部分”违法而对违法部分进行“变更、补充、纠正”。也就是说,“改变”后,原具体行政行为还有一部分是存在的,没有消失,还有可诉性和法院审查的必要。而“撤销”,它是将被诉具体行政行为“全部”丢弃,未有保留,也就是说未留有对相对人有约束力的具体行政行为。因此,“改变”与“撤销”是二个内涵完全不同的概念,被告实施这二种行为对原告的影响也是完全不同的;2、从“司法解释”第五十条第二款规定的“原告或者第三人对改变后的行为不服提起诉讼的,人民法院应当就改变后的具体行政行为进行审理”内容,推定出“改变”不包括“撤销”。

  原告起诉的目的就是诉请法院撤销被告的具体行政行为,既然被告将其自行撤销了,原告还会不服吗?更不会对被告撤销的、自我纠错的行为再提起行政诉讼。因此,有可能让原告不服再提起诉讼的,只有被告对原具体行政行为部分内容改变的情况。由此可知,“改变”不等同于“撤销”,“撤销原具体行政行为”也没有囊括在“改变原具体行政行为”中。

  四、法院对被告已自行撤销了的具体行政行为再审查并作出确认违法或驳回原告诉讼请求的判决,存在较多弊端:

  1、背离原告的诉讼请求

  前面讲了,原告的诉讼请求就是一个,即诉请法院撤销被告的具体行政行为,并没有要求法院确认被诉具体行政行为违法。法院对被告已自撤了的具体行政行为通过开庭审理来审查其是否违法,假设通过法院的开庭审查后,被告已撤了的具体行政行为确实违法(绝大部分肯定违法,否则被告不可能自撤),法院再判决确认其违法,背离了原告起诉的初衷,超出了原告诉讼请求的范围,违背了行政诉讼案件“不告不理”的司法理念。

  2、法院对被告已自撤的被诉具体行政行为作出确认违法的判决纯属多此一举被告肯定认为其被诉具体行政行为违法才自行撤销,即使被告自认错了,其被诉具体行政行为并没有违法。总之,不管被诉具体行政行为是否真违法,它确确实实被撤销了,不存在了,原告又没有其它的诉讼请求,法院怎还有必要对已撤的具体行政行为进行审查再作一个是否违法的结论?当然,有人会说,行政诉讼的另一个作用是“监督行政机关依法行政”,如是被告自行撤销的是合法的具体行政行为,法院仍然要予以监督,所以要继续审理看被告自撤行为是否合法。笔者认为,行政诉讼监督行政机关的作用是指法院通过审查被诉具体行政行为是否违法、是否侵害公民、法人或其他组织的合法权益,通过实体判决撤销被告的违法具体行政行为或显失公正的行政处罚来进行监督。这一监督行为是因原告提起行政诉讼而启动,是对被告原具体行政行为是否合法进行监督。被告既然将其具体行政行为撤销了,又无人对被告撤销的行为提起诉讼,那法院的监督程序就没有启动,被告自撤的行为就没有纳入法院的监督范围,法院不能主动介入监督。,其次,法院也监督不了被告的工作人员。被告在诉讼中自行撤销了被诉具体行政行为,不管其撤销行为是否合法,它的监督机关应是它的上级部门,监督的对象是被告的领导及其工作人员是否失职、枉职,以及被告自撤的行为。因此,法院对被告已自撤了的原具体行政行为再进行审查并作出判决完全没有必要。

  3、法院难以审查或认定被告已自撤的具体行政行为合法还是违法被告认为他们作出的被诉具体行政行为违法才自行将其撤销。因此,一般情况下,被告不再向法院提交其作出原具体行政行为的相关证据和法律依据,也不出庭参加庭审活动。在这种情况下,就算原告还配合法院的继续审理,法院也难凭原告的一面之词查明已撤的被诉具体行政行为合法还是违法。如果连原告也不配合,法院就更难查明已撤的被诉具体行政行为合法与否。当然,有人会说,“司法解释”第二十六条和《关于行政诉讼证据若干问题的规定》第一条均规定了被告不提供具体行政行为的证据和依据的,视为其没有证据和依据。因此,法院可凭此判决已撤的被诉具体行政行为违法。 “司法解释”第五十条第三款规定的“确认被诉具体行政行为违法”的立法本意,应该是法院查明被诉具体行政行为是否真正违法。如是法院以被告不提供证据、依据而推定被诉具体行政行为违法,那法律还规定法院继续审理,实际意义何在?最高法也就不会作出这样的司法解释规定。

  4、法院继续审理被告已自撤的被诉具体行政行为,有可能激化原、被告间的矛盾,招致行政机关对法院的不满被告在诉讼过程中已经自行撤销了被诉具体行政行为,法院再传唤原、被告参加开庭审理。双方在庭审过程中就已撤销了的具体行政行为的事实、证据、程序、适用法律合法与否,进行针锋相对的论证、争辩,免不了会激化双方本已平息的予盾,行政机关还会因法院将其已自行撤销了的具体行政行为提上法庭给原告指责、批驳,认为丢了被告或其出庭人员的面子,降低了行政机关特别是政府部门的执法权威,法院是有意为难他们,对法院甚至对法官产生不满、抵触的情绪。

  5、极大地浪费了司法资源

  被告在诉讼过程中自行撤销了被诉具体行政行为后,原告不撤诉,法院就得按“司法解释”第五十条第三款的规定将已撤的具体行政行为审查清楚。这一审查过程免不了开庭审理、制作审结报告、合议,制作判决书、庭长、院领导再签发判决书、打印、再送达双方当事人及代理人。这一系列的繁琐工作,占用了法院的许多司法资源,浪费了法院的许多诉讼成本,更增加了审判任务日益繁重的法官的负担,降低了诉讼效率,使法院有限的资源和成本浪费在无多大意义的工作上,其弊端显而易见,实是非常的得不偿失。

  五、被告在诉讼中自行撤销被诉具体行政行为后,法院“裁定终结诉讼”,是最佳的结案方式。

  如上所述,行政审判实践中,被告在诉讼过程中自行撤销被诉具体行政行为的案件占有相当的比例,而我国的《行政诉讼法》及其“司法解释”却对此种情形下的案件结案方式没有作出明文规定。在行政审判工作对此种结案方式需要作出明文规定的情况下,我国的《行政诉讼法》及其“司法解释”就应对此作出相应的明文规定,以便行政审判法官按可行、操作性强的规定结案。

  那么,此种情形下的结案方式,哪一种最好?笔者根据多年的行政审判实践,认为“裁定终结诉讼”这种结案方式为最佳。建议我国《行政诉讼法》进行修改时或新的司法解释出台时,在可“终结诉讼”的几种情形上再加上这么一种:“原告起诉要求撤销被告具体行政行为,被告在诉讼中自行撤销被诉具体行政行为的”。

  笔者为何认为“裁定终结诉讼”是此种情形下的最佳结案方式?它好在何处?从以下几方面可知:

  1、符合最高法“司法解释”中关于“终结诉讼”的立法本意所谓“终结诉讼”,是指行政诉讼开始后,出现了使诉讼不能进行或已没有必要继续进行的情形,法院裁定结束行政诉讼案件审理的程序。我国《行政诉讼法》中没有裁定“终结诉讼”的规定,最高法在“司法解释”第五十二条增加了裁定“终结诉讼”的规定,但对适用裁定“终结诉讼”的情形列举了几种限止性的规定,即只有下面五种情形之一的才可终结诉讼:一是原告死亡,没有近亲属或近亲属放弃诉讼权利的;二是作为原告的法人或者其它组织终止后,其权利义务的承受人放弃诉讼权利的;三是因原告死亡须等待其近亲属表明是否参加诉讼而中止诉讼满90日仍无人继续参加诉讼的;四是原告丧失诉讼行为能力,因确定法定代理人而中止诉讼满90日仍无人继续诉讼的;五是作为一方当事人的行政机关、法人或者其它组织终止,尚未确定权利义务承受人而中止诉讼满90日仍无人继续诉讼的。从上述五种情形分析,其立法本意就是希望通过终结诉讼这一程序来了结无需作出实体判决的案件。那么,原告诉请法院撤销被告具体行政行为的案件,被告在法院作出实体判决前已自行撤销了被诉具体行政行为,原、被告的争议已经消失,原告的诉讼目的已经达到,法院就不再需要对被诉具体行政行为作出实体判决,并可以终结案件审理的程序。这与“司法解释”的立法本意是相符的。

  2、符合“行政案件不告不理”、“法院非万能”的现代司法理念。

  法院不要拨高自己审理行政案件的作用,既然被告已将被诉具体行政行为自行撤销了,原告起诉的争议已经解决,法院就不应该再主动介入到被告自撤行为是否合法的审查上(理由前面已讲了)。当然,如果原告起诉要求的不仅仅是撤销被诉具体行政行为,还附带提起了行政赔偿,法院就不能简单地下一终结诉讼的裁定了事。因为此时,原告的另一起诉利益即被告应否赔偿其损失的诉讼请求还没有解决,法院就应该继续对被告自撤的具体行政行为合法与否进行审理,只有审理了被告自撤的具体行政行为,才能得出其是否合法的结果,也才能作出是否支持原告要求被告赔偿损失的判决。而本文笔者所要论证的是原告只请求法院撤销被诉具体行政行为一个诉讼请求的案件,在这种行政诉讼案件中,法院再对被告已自撤的具体行政行为进行审查并作出判决,无形中将法院置于了“万能”法院,介入了不需也不应该介入的范围。

  3、有利于减少行政机关对法院继续审理的抵触情绪,便于法院搞好与行政机关特别是与政府机关间的关系。

  4、有利于减少原告与被告的对立情绪

  被告在诉讼过程中自行纠正了违法的具体行政行为,在一定程度上得到了原告的谅解。如果法院不再对被告已自撤的具体行政行为进行审理,裁定终结诉讼结案,也就不需原、被告在法庭上再争论熟是熟非,避免了原、被告再产生新的矛盾。

  5、有利行政审判法官操作,减轻法官负累

  被告在诉讼中自行撤销其被诉具体行政行为后,法官可直接依据明文规定作出终结诉讼的裁定,而不必将时间和精力花费在劝原告撤诉上。更不必在原告不撤诉的情况下再按“司法解释”第五十条第三款规定,花更多的时间和精力去审一件无多大意义的、已撤的具体行政行为上,使日益疲累的法官特别是基层法院的法官得到些许的解脱,让他们将更多的精力花在那些必要的案件审判上。

  6、有利于提高诉讼效率,节约诉讼成本,让法院有限的资源、成本用在更需要、更有益的审判活动中


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