第一百四十八条   人民法院对规范性文件进行一并审查时，可以从规范性文件制定机关是否超越权限或者违反法定程序、作出行政行为所依据的条款以及相关条款等方面进行。

有下列情形之一的，属于行政诉讼法第六十四条规定的“规范性文件不合法”：

(一)超越制定机关的法定职权或者超越法律、法规、规章的授权范围的；

(二)与法律、法规、规章等上位法的规定相抵触的；

(三)没有法律、法规、规章依据，违法增加公民、法人和其他组织义务或者减损公民、法人和其他组织合法权益的；

(四)未履行法定批准程序、公开发布程序，严重违反制定程序的；

(五)其他违反法律、法规以及规章规定的情形。

【条文主旨】

本条是关于人民法院如何对规范性文件进行司法审查以及如何认定规范性文件不合法的规定。

全面审查行政行为的合法性是行政诉讼所遵循的基本原则。在行政诉讼法修改之前，人民法院对于行政主体作出的行政行为所依据的规范性文件并无审查权。这主要是由于对于抽象行政行为的审查要涉及规范性文件之间的层级审查、司法权与立法权之间的关系定位及处理、人民法院对不合法的规范性文件如何审查及审查处理方式等等复杂的因素。而我国行政诉讼制度的建立时日并不长，行政诉讼司法实践尚需继续积累相关经验。

但是随着行政诉讼理论与实践的持续深入发展，我国社会经济等方面的不断丰富以及人民群众对行政诉讼审查深度及广度要求的不断提升，对抽象行政行为的审查必然要被提上行政诉讼法的视野之中。2014年11月1日，第十二届全国人民代表大会常务委员会第十一次会议通过了《关于修改〈中华人民共和国行政诉讼法〉的决定》，2014年行政诉讼法第五十三条规定：“公民、法人或者其他组织认为行政行为所依据的国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规范性文件不合法，在对行政行为提起诉讼时，可以一并请求对该规范性文件进行审查。前款规定的规范性文件不含规章。”

对于规范性文件的审查难点就在于如何判定规范性文件的合法性问题。本条就是立足于从宏观和微观两个角度对于如何判断规范性文件的合法性进行了概括列举，以加强对行政审判工作的实务指引，便于行政审判人员开展审理工作。

本条司法解释第一款对如何进行规范性文件司法审查作出了规定，指出了主要的审查要点，即职权要素、程序要素及法律依据要素等。

第二款列举了“规范性文件不合法”的五种具体情形。

一、超越制定机关的法定职权或者超越法律、法规、规章的授权范围

人民法院在审查规范性文件时，审查规范性文件制定职权是一个审查要点。主要从两个方面进行审查：

一是规范性文件所涉及的管理领域是否属于制定机关法定职权的范围。每一个行政机关均有法定的职责范围，不同行政机关之间不能越权行事，均应在法定的职责范围之内行使各种职权，履行法定职责。因此，审查规范性文件的职权因素时应当审视规范性文件涵涉内容与规范性文件制定机关法定职权之间的对应性。

二是规范性文件的制定是否超越法律、法规、规章的授权范围。除了行政机关自成立之初按照行政职能分工、行政工作惯例形成的职权，还包括法律、法规、规章的专门性授权规定特别赋予给行政机关的职权，即除了行政机关的常规性职权、职责之外，人民法院在审查规范性文件时，还应当关注规范性文件内容是否属于法律、法规、规章特别授权的范围。

二、与法律、法规、规章等上位法的规定相抵触

进入到人民法院司法审查范围的规范性文件在法律体系中属于效力层级较低的文件，其制定依据是宪法、法律、法规和规章。规范性文件不得违反宪法、法律、法规和规章的规定及基本原则。

三、没有法律、法规、规章依据，违法增加公民、法人和其他组织义务或减损公民、法人和其他组织合法权益

在法律关系之中，对于公民、法人或者其他组织最重要的就是对于其权利和义务的安排和处置。公民、法人或者其他组织的权利和义务是宪法、法律保障和规范的重心，而且，合法权益不得随意剥夺和减损，义务也不能随意增设和改变。

对于规范性文件而言，由于其是对宪法、法律、法规和规章相关规定的细化，很多情况下，对公民、法人或者其他组织的权益和义务的影响更加直接，也更大。因此，在没有法律、法规、规章依据的情况下，规范性文件若存在违法增加公民、法人和其他组织义务或者减损公民、法人和其他组织合法权益的情形，人民法院则可以判定该规范性文件违法。

四、未履行法定批准程序、公开发布程序，严重违反制定程序

实体正义与程序正义是相互融合的，没有程序正义的保障和引导，很难有纯粹的实体正义。判断规范性文件是否合法也如此，不仅应从其实际规定内容入手进行审查，也需要审查其制定程序是否严格依照法定程序进行。对一部规范性文件而言，最主要的程序是批准程序、公开发布程序等。批准程序涉及规范性文件在行政机关内部的被认可性、权威性和慎重性以及行政机关本身的一致性。公开发布程序涉及规范性文件的正式性以及对外的效力性。但实践中，对于规范性文件的制定程序仍缺少明确的规定，在此处主要是依据正当程序的精神和一般原理进行判断。

五、其他违反法律、法规以及规章规定的情形

在审查规范性文件是否合法时，除了审查规范性文件制定机关的职权因素、规范性文件与上位法的一致性、规范性文件的内容以及规范性文件是否符合法定程序等外，还应注意对于该规范性文件，法律、法规以及规章是否有特殊规定，比如规范性文件只能对哪些部分进行规范，哪些职能部门有权对某一领域事项作出具体规定等。

在审查规范性文件是否合法时，需要注意以下两个问题。

一、需要全面地去进行审查、综合地进行判定

对于规范性文件的审查是一个较为复杂的过程。规范性文件的制定本身就是一个对于某一领域特定事项进行规范和指导的综合考量过程。在行政案件中，能够影响到公民、法人或者其他组织权益的一般是规范性文件的个别条款，但在我们的审查中，不仅仅需要审查该规范性文件的相关条款，还需要对该规范性文件制定机关的制定权限、制定法律依据、规范性文件制定程序等方面也进行审查，从而综合判断该规范性文件的合法性。

尽管，法院目前还不能直接在判决中宣布规范性文件无效或废止，但可以通过对规范性文件的审查对今后的司法实践产生影响，通过对规范性文件的评价、实际上的不适用以及给相关机关提出建议等方式推动有关机关对相关的规范性文件进行重新审视或作出修改或给予补正。

二、需要注意对规范性文件中存在的严重违反制定程序情形的处理

在审查规范性文件的时候，对于规范性文件存在的程序上的问题，需要进行区分对待。可以事后予以及时补正程序瑕疵的规范性文件，可以建议有权机关在一定时限内给予补正。而对于存在严重违反制定程序的规范性文件，才可建议有权机关对该规范性文件予以废止。

之所以作出区分对待，主要是考虑到规范性文件与一般的行政行为存在很大差异。一般的行政行为指向对象单一，一事一处理，影响面较小，人民法院对于一般的行政行为可以直接予以撤销。但规范性文件的适用面较广，对社会生活的影响较大，启动废止步骤往往需要经过一定的程序和行政机关内部的审批等，所以在处理上需要更加周全，只有在规范性文件的制定程序存在严重问题的时候且无法及时补正，又对当事人的合法权益产生了不可弥补的损害时，人民法院方可建议有权机关对该规范性文件予以废止或宣布无效。