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关于对公务员工伤保障制度的认知与思考

作者:林振富律师时间:2017年01月13日分类:法学论文浏览:699次举报

关于对公务员工伤保障制度的认知与思考

近年来,完善公务员工伤保障制度的呼声越来越高,特别是公务用车制度改革的实施更加快了这一制度的推进。新情况、新问题,迫切要求我们对公务员工伤保障制度进行深入研究和探索。

一、公务员工伤保障制度溯源

建国以后,我国国家机关、事业单位工作人员的工伤保障实行的是抚恤和公伤相结合的保障制度,其标志是1950年11月内务部发布的《革命工作人员伤亡褒恤暂行条例》;而企业职工实行的是工伤保障制度,其标志是1951年2月颁布、1951年3月1日实施的《劳动保险条例》。即便是国家机关、事业单位工作人员,在不同时期不仅称谓上分别有革命工作人员、国家机关工作人员、公务员的变化,而且保障制度也经历了三个不同历史时期。

(一)建国后特殊时期的因公致残褒恤制度

1950年11月,《革命工作人员伤亡褒恤暂行条例》发布,其中第一条规定:“凡革命工作人员因公伤亡者,依本条例之规定褒恤之。”该条例正式建立了我国革命工作人员伤亡褒恤制度,其中规定,对因对敌斗争负伤致残的革命工作人员按照《革命残废军人优待抚恤暂行条例》评定残疾等级并发给抚恤金;对因公负伤致残的革命工作人员按照《革命残废军人优待抚恤暂行条例》评定残疾等级并发给优待金。从此,革命工作人员因公致残褒恤制度建立,国家工作人员(当时称“革命工作人员”)因战、因公致残的残疾等级评定和抚恤金、优待金发放按照军人的规定执行。

(二)参照人民警察因公致残抚恤制度时期

1988年7月,国务院发布《军人抚恤优待条例》,规范了军人的抚恤优待,其中第四十三条规定“本条例由民政部负责解释”。 1989年8月,民政部根据解释权限和国家机关工作人员、人民警察因公致残抚恤工作的延续性,下发了《关于国家机关工作人员、人民警察伤亡抚恤如何办理的通知》(民[1989]优字34号),明确了国家机关工作人员、人民警察死亡性质的确定、国家机关工作人员评残条件与范围、伤残抚恤(保健)金标准、补办评残手续和伤残抚恤关系转移等参照《军人抚恤优待条例》及其解释的有关规定办理。自此,国家机关工作人员、人民警察因公致残的性质由民政部门认定,抚恤制度参照军人的规定执行。

(三)因公致残抚恤和工伤保障制度并行时期

2004年12月,民政部按照国务院确定的“三定”方案职责,依据《军人抚恤优待条例》(国务院、中央军事委员会令第413号,2011年7月29日国务院、中央军事委员会令第602号修订)的规定下发了《关于国家机关工作人员、人民警察伤亡抚恤有关问题的通知》(民函[2004]334号),再次明确规定:国家机关工作人员、人民警察因战因公负伤致残,其伤残性质的认定和伤残等级标准、伤残抚恤金标准、补办评残手续和伤残抚恤关系转移等,参照《军人抚恤优待条例》及民政部《伤残抚恤管理暂行办法》的有关规定办理。2014年11月,民政部专门下发《关于国家机关工作人员伤亡抚恤有关问题的通知》(民函[2014]343号),再次明确规定:国家机关工作人员因战因公负伤致残,按照《伤残抚恤管理办法》(民政部令第34号,《伤残抚恤管理暂行办法》2007年废止)的有关规定予以评残和抚恤;其评残条件、伤残性质的认定、伤残等级评定标准、伤残抚恤金标准等参照《军人抚恤优待条例》、《军人残疾等级评定标准》等有关规定办理。2004年1月1日《工伤保险条例》实施,当时规定,事业单位参加工伤保险办法由劳动保障部等部门参照《工伤保险条例》另行规定。2005年12月29日,原劳动保障部、人事部、民政部、财政部4部门联合下发《关于事业单位、民间非营利组织工作人员工伤有关问题的通知》(劳部发[2005]29号),使事业单位工作人员的工伤待遇有了一个说法。2006年1月,《公务员法》施行,该法第七十七条第一款规定,国家建立公务员工伤保险制度;第二款规定,公务员因公致残的,享受国家规定的伤残待遇。2010年12月20日新《工伤保险条例》(国务院令586号修订)施行,该条例第六十五条规定:“国家机关和参照公务员法管理的事业单位、社会团体的工作人员因工作遭受事故伤害或者患职业病的,由所在单位支付费用。具体办法由国务院社会保险行政部门会同国务院财政部门规定。”但至今没有出台具体办法。在这个阶段,公务员因公致残评定依据是《公务员法》、《伤残抚恤管理办法》,因公致残具体情形由民政部门参照《军人抚恤优待条例》关于军人的规定认定。

从公务员工伤保障制度的历史沿革看,最初的目的是褒扬,方式是抚恤,范围是广大的公职人员,并没有专门的制度设计来规范这类群体。

二、对公务员工伤保障制度的思考

公务员的工伤保障制度的滞后,虽有历史的原因,但也有现实的被动;既有设计的缺陷,也有执行的迷茫。

(一)公务员工伤保障制度亟待确立

人社部《2015年度人力资源和社会保障事业发展统计公报》显示:截至2015年底,全国共有公务员716.7万人,这意味着700多万的公务员没有工伤保障制度的保护。公务员工伤保障立法滞后主要体现在三个方面:

第一,公务员因公致残抚恤参照军人规定没有上位法支撑。“法无授权不可为”,在依法治国的今天已是一条铁律。现行《军人抚恤优待条例》(国务院、中央军事委员会令第602号)是经过三次修订后形成的,是针对军人抚恤优待的行政法规。如果考虑到以前我国立法制度不完善的原因还有情可原,但2000年7月实施《立法法》(2015年修订)、2002年1月实施《行政法规制定程序条例》后,民政部在2004年仍以规范性文件(民函[2004]334号)规定公务员因公致残抚恤参照军人规定执行就实在不应该了。另外,民政部《伤残抚恤管理办法》(民政部令第34号)第二条规定的适用对象也涉嫌越权。

第二,公务员工伤保险规定出台迟延。对于公务员的工伤保险问题,《工伤保险条例》两次以委任性规则的方式进行授权。2004年实施的《工伤保险条例》(国务院令第375号)第六十二条第一款规定:“国家机关和依照或者参照公务员制度进行人事管理的事业单位、社会团体的工作人员因工作事故或者患职业病的,由所在单位支付费用。具体办法由国务院劳动保障行政部门会同国务院人事行政部门、财政部门规定。” 2010年《工伤保险条例》(国务院令第586号)修订后的第六十五条规定:“国家机关和参照公务员法管理的事业单位、社会团体的工作人员因工作遭受事故伤害或者患职业病的,由所在单位支付费用。具体办法由国务院社会保险行政部门会同国务院财政部门规定。”《工伤保险条例》第一次明确提出公务员工伤的规定,但时过13年后的今天国家仍没有出台具体的规定和办法。

第三,公务员工伤保险、因公致残抚恤制度没有有效衔接。2006年施行的《公务员法》第七十七条规定第一款、第二款分别规定了公务员工伤保险和因公致残抚恤,这是第一次把工伤和因公致残在概念、制度上作了区分。但公务员如何实施工伤保险、如何实施因公致残抚恤至今没有作出进一步的规定,致使从事这方面工作的人员也无所适从。

因此,公务员工伤保障制度应该由国务院社会保险行政部门和财政部门制定部门规章,也可以由国务院直接制定制定行政法规,必要时也可以在相关法律中进一步明确。

(二)因公受伤、因公致残与因工受伤应有区分

查遍目前的法律、法规和规范性文件,都没有公务员因公受伤、因公致残与因工受伤在概念上的区分定义。公与私相对。对于“公”,《现代汉语词典》(商务印书馆,1988)的第一解释为:“属于国家或集体的(跟“私”相对)”。因公,应该解释为:为了国家利益、集体利益、公共利益和其他社会利益的行为。

一是“伤”与“残”的待遇区分。因公受伤、因公致残都是为了国家利益、集体利益、公共利益和其他社会利益而遭受的事故伤害,只是伤害的程度不同,一个是遭受事故伤害受伤没有致残,另一个是遭受事故伤害致残。但现行的规定却是只有因公致残抚恤而没有受伤抚恤、不分残疾等级一律实行定期抚恤的方式,这不公平、更不科学。

二是“公”与“私”的认定区分。在对因公致残的认定上,其范围是全体公民,而因工受伤则是职工。但现行公务员的因公致残情形没有区分因公受伤还是因工受伤。按照民政部民函[2004]334号文件规定公务员因公致残的情形包括“在执行任务中或者在上下班途中,由于意外事件致残的”、“因患职业病致残的”、“因医疗事故致残的”以及“其他因公致残的”等。这些情形把因公、因工混为一谈,还把“因医疗事故致残的”这一非因公致残情形也纳入了因公致残的范围。其实,按照《工伤保险条例》第十五条第(二)项规定,在抢险救灾等维护国家利益、公共利益受到伤害视同工伤的情形就包括了因公致残。

(三)褒扬制度与保障制度应界限分明

公务员因公致残抚恤制度源于建国初期革命工作人员褒恤制度。所谓“褒恤”就是褒奖并抚恤,带有褒扬性质。该制度的初衷是褒扬,是一种激励,是对因公致残的革命工作人员给予的政治上和精神上的优厚待遇,是对足为楷模行为的宣示和指引,带有价值观和舆论的导向。这种褒恤是一种奖赏,不是公务员因公负伤的治疗和康复保障。褒恤与建国初期严峻的革命斗争形势是相适应的。所以,公务员因公致残抚恤的性质和目的应当回归其制度本意。

随着经济社会发展,公务员因革命斗争致残的情形越来越少,大部分的情形是由于执行公务或者上下班途中因意外事件或者其他工作原因导致。在目前的情况下,民政部门很难区分因公和因工的差别,大都只能予以评定因公致残。在伤残公务员中,因在执行任务中由于意外事件负伤致残的人数仅占少部分,其他大部分是由于上下班途中因意外事件负伤致残或者其他工作原因致残。因此,应当在区分因公致残情形进行褒扬的同时,也对因工受伤情形进行工伤保障。

(四)“褒扬”与“保障”可并行不悖

一是褒扬制度与保障制度并非非此即彼的关系,二者可并行不悖。对现行公务员因公致残抚恤有不同的观点。一种观点认为,公务员因公致残抚恤是一种保障制度;另一种观点认为,公务员因公致残抚恤是一种褒扬制度,是具有激励、鼓励性质,对足为楷模的才给予因公致残抚恤。其实,这与因公致残的情形认定有关,只有把因工受伤的情形从因公致残的情形中区别开来,才能解决这一问题。《公务员法》第七十七条规定第一款规定:“国家建立公务员保险制度,保障公务员在退休、患病、工伤、生育、失业等情况下获得帮助和补偿。”第二款规定:“公务员因公致残的,享受国家规定的伤残待遇。公务员因公牺牲、因公死亡或者病故的,其亲属享受国家规定的抚恤和优待。”这表明,《公务员法》已经确立公务员因公致残与公务员因工受伤两项制度并行,褒扬制度与保障制度已有区分,两者可并行不悖。虽然我国没有一个完整、可行的公务员工伤保险制度安排,但各地根据实际情况已经搭建了这种工伤保障制度框架。据统计,自2004年以来,我国已有16个省份和8个地市出台办法,将公务员和参照公务员法管理的事业单位、社会团体人员纳入了工伤保险的覆盖范围,实现了所有职业人群工伤的统一保障制度、统一筹资标准、统一待遇水平,实现了各类劳动者工伤后享有公平、公正的工伤保险待遇(中国劳动保障报2016年11月30日报道)。尽管如此,这与公务员保障范围、社会保险“全覆盖”的要求还相距甚远。

二是褒扬与保障享受的待遇可并行不悖。对于公务员在抢险救灾等维护国家利益、公共利益受到伤害被视同工伤后,如果符合《烈士褒扬条例》第八条第(二)项规定的条件,其近亲属在享受工伤保险待遇的同时还可以享受烈士的相关待遇。

(五)对公务员职业的特殊性应作进一步探索

《工伤保险条例》第十四条规定了应当认定为工伤的七种情形,其中“因工外出期间,由于工作原因受到伤害或者发生事故下落不明的”、“在上下班途中,受到机动车事故伤害的”两种情形是社会保险行政部门工伤认定工作的难点。在公务员纳入工伤保险制度后,不仅增加了工伤认定的难度,而且这两种情形中机动车事故伤害待遇支付和财产赔偿又产生了新的问题。

一种情况是公务员考察、验收、检查工作过程中,驾驶自己的机动车执行职务受伤的情形,另一种情况是异地工作、乡镇工作的公务员(如县市区之间任职的干部)上下班途中驾驶自己机动车受伤的情形。单就驾驶自己机动车“因工外出期间,由于工作原因受到伤害”发生交通事故(下称“私车公用”)来说,就存在以下几种情形:

1、事故造成职工本人或职工车辆损害。“私车公用”期间发生事故,造成职工受伤都属于因工负伤,并应享受因工负伤待遇。《工伤保险条例》第十四条第(五)项规定,因工外出期间由于工作原因受到伤害或者发生事故下落不明的都可以认定为工伤,即只要是在执行职务过程中受到伤害,不管责任大小均能享受工伤、工亡的相关待遇。而对于职工在执行公务时造成本人车辆发生损失,司法实践中参照《侵权责任法》和最高人民法院《关于审理人身损害赔偿案件适用法律若干问题的解释》的规定,除保险赔偿外其余损失最终应由单位承担。

2、第三者人员或第三者财产遭受损害。在车辆事故造成第三者人员或第三者财产损失时,在明确 “私车公用”性质(个人行为还是职务行为)的基础上,该损害责任承担主体就显而易见了。按照我国《侵权责任法》和最高人民法院《关于审理人身损害赔偿案件适用法律若干问题的解释》的规定,保险公司理赔后,该职工因履行职务的驾车行为所产生的其余法律后果均应由职工所在单位承担。

3、车辆同乘人员遭受损害。若同乘人员与驾驶人(车主)为同事,且一起去办理公务,那么同乘人员所遭受的损害当然也属于工伤,可以获得工伤赔偿和交通事故保险公司双重赔偿。若同乘人员为其他乘客,则由车主或驾驶员承担责任,同时按照《侵权责任法》、《关于审理人身损害赔偿案件适用法律若干问题的解释》的规定,该职工因履行职务的驾车行为所产生的法律后果最终应由职工所在单位承担。

4、“私车公用”者是否存在过错。如果“私车公用”者无过错,其损失在工伤赔偿和保险赔偿后的剩余部分,最终由接受车辆服务的单位负责。但是,如果“私车公用”者存在过错,如无证驾驶、醉酒驾驶等行为,造成同乘人员或者第三者损失,根据最高人民法院《关于审理人身损害赔偿案件适用法律若干问题的解释》第九条“雇员因故意或者重大过失致人损害的,应当与雇主承担连带赔偿责任。雇主承担连带赔偿责任的,可以向雇员追偿”的规定,最终的责任承担者应该是有过错的无证驾驶者、醉酒驾驶者,但是为保障受害方利益,受害方仍然有权利要求单位承担赔偿责任,单位赔偿后再向过错方追偿。

基于以上四种情形的考量,公务员所在单位就面临很大的风险,除人身保障外还有财产保障的问题。有人说,不是已经进行“车改”了吗?财产损失问题理应包含在“车改补贴”之中。这似乎有些道理,但从民事赔偿的角度看,“私车公用”最终的责任应由用人单位承担,再说了,“车改补贴”是公车改革后对公务员履行职务的交通补贴,与履行职务行为的事故伤害没有关联。因此,对于公务员“私车公用”的情况,基于公务员职业的特殊性不仅工伤认定难度加大了,而且公务员受到事故伤害后还涉及到财产的损害,不仅涉及公务员个人财产,还增加了第三人财产的赔付。这是一个新问题!对于公务员的因工外出,有的地方为避免单位赔偿财产损失出台文件规定,公务员不能“私车公用”,这毕竟不是一个解决问题的办法。

综上,不仅要加快建立公务员因公致残抚恤和工伤的双重保障制度建设,还要对公务员这一群体进行专门研究,以实现工伤保险人员的全覆盖,真正激励公务员正确履行职责。


  东莞劳动工伤专业律师,本律师九年来一直在东莞致力于为劳动者代理各种劳动案件和工伤事故的委托,不论是在私人工地,还是在... 查看详细 >>
  • 执业地区:广东-东莞
  • 执业单位:广东展豪律师事务所
  • 律师职务:专职律师
  • 执业证号:1441920********03
  • 擅长领域:劳动纠纷、工伤赔偿