周娜：职务犯罪中认罪认罚从宽制度的困境以及解决|年会发言纪实

各位专家学者、各位法律届同仁：

大家好！

非常荣幸有这个机会，在这里就职务犯罪中认罪认罚从宽制度的相关问题与大家做一个交流。

在代理职务犯罪案件的过程中，我确实体会到职务犯罪案件与普通刑事案件适用认罪认罚从宽制度的不同。比如2022年，我代理了四件职务犯罪案件（其中两件是在审查起诉阶段接受委托，另外两件分别是在一审阶段、二审阶段接受的委托），虽然这四个案件都符合监察机关做出从宽处罚建议的法定条件，但是监察机关都没有作出从宽处罚建议。并且其中仅有一件案件（我们团队在一审阶段接受委托）是在审查起诉阶段做了认罪认罚具结，据当事人讲，检察院给的量刑建议比监察机关承诺的刑期高。还有一起案件，据当事人所讲，监察机关办案人向当事人的承诺甚至超出法定应有的“优惠”幅度。结合另两件案件，可以看出，虽然监察机关并没有作出从宽处罚建议，但都在口头上向当事人进行了量刑从宽的承诺，这种情形实际上可能导致后续检察院和法院无法兑现从宽承诺，对司法公信力产生一定的负面影响。

我们知道，监察法规定，涉嫌职务犯罪的被调查人符合一定条件，监察机关可以在移送人民检察院时提出从宽处罚的建议，那么，为什么在实际案件中，监察机关不做从宽处罚建议？如果做从宽处罚建议，是以什么形式作出？从宽处罚建议的效力会对审查起诉阶段的认罪认罚有什么影响？这就形成今天我向大家汇报的题目，《职务犯罪中认罪认罚从宽制度的困境以及解决》。

第一部分 职务犯罪认罪认罚从宽制度存在的困境

2016年，全国人大常委会通过在我国部分地区开展刑事认罪认罚试点工作的决定；2018年3月施行的《监察法》，明确职务犯罪案件在调查阶段也可适用认罪认罚从宽制度，但仅在第31条进行了概括性规定。2018年10月施行的《刑事诉讼法》（以下简称刑诉法）将认罪认罚从宽制度确立为一项重要的基本原则，2019年10月施行了《关于适用认罪认罚从宽制度的指导意见》（以下简称指导意见），然而刑诉法和指导意见对监察委员会调查阶段如何适用适用认罪认罚从宽制度并没有进行规定。2021年9月施行的《监察法实施条例》（以下简称实施条例），虽然对四种量刑情节进行了细化，但是仍然只是明确了定性，没有涉及量刑标准，以及对从宽处罚建议的程序仍未进行明确规定。因此，导致实践中《监察法》、《监察法实施条例》与《刑事诉讼法》在适用认罪认罚从宽制度过程中存在不同，造成衔接不畅的困境。

一、适用对象不同

根据刑诉法第十五条规定，犯罪嫌疑人、被告人自愿如实供述自己的罪行，承认指控的犯罪事实，愿意接受处罚的，可以依法从宽处理。即，普通刑事案件从宽的适用条件为认罪、认罚。

根据监察法及实施条例相关规定，提出从宽处罚建议的适用条件是“认罪认罚+特定情形”，进一步缩小了适用对象的范围。只有被调查人符合“认罪认罚”且同时满足“自动投案，真诚悔罪悔过的；积极配合调查工作，如实供述监察机关还未掌握的违法犯罪行为的；积极退赃，减少损失的；具有重大立功表现或者案件涉及国家重大利益等情形的”这四种情形之一，才能享受从宽的处理。

二、启动方式不同

普通刑事案件，检察官收到侦查机关移送审查起诉的案件后，对案件进行审查，发现犯罪嫌疑人认罪的，可以向犯罪嫌疑人提出适用认罪认罚制度。犯罪嫌疑人、值班律师也可以向检察机关提出认罪认罚。控辩双方均可以启动认罪认罚从宽程序。控辩双方就具体刑种、刑期等内容可以进行协商，达成合意后签订认罪认罚具结书。

根据监察法的规定，在监察调查中“从宽处罚建议”的启动程序是由监察机关提出，被调查人无权提起，并且因为被调查人欠缺法律知识，在该阶段也没有律师帮助，被调查人缺乏平等协商的能力和条件。

三、批准程序不同

普通刑事案件，检察机关办理认罪认罚案件，除重大疑难复杂，需要检察长或检委会讨论提出改变量刑建议外，检察官有权自主提出或改变量刑建议。

监察法对监察机关批准从宽处罚建议设置了两个前置条件。一是本级监察机关领导人员集体研究同意；二是上级监察机关监督检查部门批准。

需注意，在该规定中，其一，监察法没有确定“领导人员”的范围。实践中，监察机关领导人员有主管全面工作的领导、有主管业务部门的领导、有主管后勤的领导等。该笼统性规定，不能保证审查主体的专业性和规范性。其二，监察法没有规定“领导人员”的人数。可能导致在实践中，无法实际启动、运行该程序。其三，两极审查制度，导致流程复杂，增加沟通成本。虽然一定程度上避免了从宽处罚建议出现错误的几率，但是降低了实际办案机关的重要性，同时造成效率偏低，降低下级机关适用该程序的积极性。

四、权利保障措施不同

对普通刑事案件，指导意见及刑事诉讼法规定了一系列的权利保障措施。一是保障犯罪嫌疑人、被告人的知悉权。从侦查到审查起诉，再到审判阶段，均享有被告知认罪认罚从宽的权利。二是保障犯罪嫌疑人、被告人有权接受律师的帮助的权利。审查起诉阶段，犯罪嫌疑人认罪认罚的应当听取辩护律师的意见，签署认罪认罚具结书的，也应当有律师在场。

监察法对保障被调查人相关权利并没有进行规定。实施条例第八十三条虽然规定了监察机关应当履行告知被调查人适用认罪认罚及从宽处罚法律规定的义务，但是该告知内容并不详细，缺乏对未履行或未完全履行该告知义务如何进行惩处的规定。此外，整个调查阶段律师无权介入，导致被调查人的权利不能得到保障。

五、法律效果不同

首先，案件涉及重大立功表现或者案件涉及国家重大利益情形的，与公安机关侦查案件处理效果差异大。刑诉法第182条规定：“犯罪嫌疑人自愿如实供述涉嫌犯罪的事实，有重大立功或者案件涉及国家重大利益的，经最高人民检察院核准，公安机关可以撤销案件，人民检察院可以作出不起诉决定，也可以对涉嫌数罪中的一项或者多项不起诉。”也就是说，普通刑事案件若涉及重大立功或涉及国家重大利益的情形，经最高检批准后，侦查机关可启动撤案程序，检察院可以做不起诉决定。

而在《监察法》中，仅规定被调查人具有重大立功表现或者案件涉及国家重大利益情形的，还需具有主动认罪认罚的前提，监察机关经领导人员集体研究，并报上一级监察机关批准，可以在移送人民检察院时提出从宽处罚的建议。也就是说监察机关不能启动撤案程序，只有从宽建议权。

其次，同等情节下，职务犯罪案件的从宽幅度被打了折扣。指导意见第9条第2款规定：“对犯罪嫌疑人、被告人具有自首、坦白情节，同时认罪认罚的，应当在法定刑幅度内给予相对更大的从宽幅度。认罪认罚与自首、坦白不作重复评价。”也就是说，在刑事诉讼中，认罪认罚本身就是独立的量刑从宽情节，自首、立功以及贪污受贿案件中的退赃也是法定的从宽情节，多种量刑情节叠加在一起，从宽幅度一般要“折上折”。

但是，从监察法第31条的规定看，监察机关是在被调查人“认罪+认罚+特殊情形”时才会提出从宽处罚建议。也就是说，被调查人认罪认罚，同时又有自首、立功、退赃的，只能享受一次“从宽”，不会有所谓的“折上折”。

实践中，如果监察机关作出从宽处罚建议、对量刑提出明确意见，因为监察委在我国的特殊地位，且监察机关提出的从宽处罚建议经过了集体研究，并由上一级监察机关的批准同意，那么即使检、法认为监察机关提出的从宽幅度小，但是也很难重新对量刑进行调整，导致当事人的实体权利受损。

综上，对于职务犯罪认罪认罚从宽制度的适用上，《监察法》与《刑事诉讼法》存在一定的区别，在适用中不可避免地出现标准不统一、程序不协调等的问题。那么解决路径是什么呢？

第二部分 职务犯罪认罪认罚从宽制度的完善建议

一、统一《监察法》《刑事诉讼法》启动认罪认罚从宽制度的标准

从前述可见，无论是实体、还是程序，监察法比刑诉法规定的认罪认罚从宽的条件要严苛，实践中可能导致无法发挥认罪认罚制度应有的作用和价值。

从实体上，应当将刑诉法确立的认罪认罚的认定标准、从宽处罚的适用标准，作为监察机关、检察院和法院共同的办案适用规范。监察程序中认罪认罚从宽制度的适用条件不应设置过高，只要被调查人自愿且认罪认罚的，即可启动认罪认罚从宽制度。

如果被调查人自愿认罪认罚的同时，还符合四种特殊情形的，应该给予其更大幅度的从宽处理。

二、明确职务犯罪案件认罪认罚从宽的量刑幅度标准

最高院量刑指导意见对于职务犯罪的量刑标准没有进行规定，那么，有必要明确职务犯罪的量刑标准，在监察机关、检察院、法院形成统一的量刑尺度和规范。这样，减少办案单位之间的沟通成本，对于增强监察机关、司法机关的公信力，防止和减少司法腐败，也具有重要意义。

三、规范并简化监察机关提出从宽处罚建议的法律程序

本级监察机关即可自行决定作出从宽处罚建议，无须“上提一级”进行批准。实践中，本级监察机关对案情掌握熟悉，从办案效果和办案效率出发，其对被调查人适用从宽处罚建议也更有积极性，因此，建议职务犯罪案件由监察机关领导人员集体研究后，便可以直接决定对被调查人是否适用从宽处罚建议，无须再经过上一级监察机关批准。

可以明确，上级监察机关的主要任务是加强对下级监察机关办案的指导、协调和监督。

四、强化监察程序中被调查人的权利保障

首先，明确告知被调查人涉嫌的罪名、刑期及相关证据。告知被调查人认罪认罚从宽制度的法律规定以及适用认罪认罚后的法律后果。告知被调查人可能获得的从宽处罚建议及确定的或幅度刑期。以此确保被调查人认罪认罚的自愿性、真实性。

其次，建议值班律师对被调查人提供法律帮助。为了保障认罪的真实性，建议在监察调查程序终结、移送审查起诉前，由值班律师介入，对被调查人的认罪认罚提供必要的法律帮助。

值班律师是受法律援助机构派驻，并非受被调查人及其家属的委托，因此，值班律师和辩护律师的立场不一样。虽然《监察法》没有规定调查阶段律师可以介入，但是值班律师介入调查阶段的认罪认罚从宽程序，不仅有利于维护被调查人合法权利，而且也避免了监察机关兼任调查人员和见证人的尴尬局面。

五、明确监察机关提出的从宽处罚建议的具体内容及仅提出概括性的量刑处罚建议

实施条例第189条第二款规定，监察机关可以就被调查人的认罪认罚情况除在《起诉意见书》明确载明以外，还需要就此制作情况说明并附加相关材料。但是该规定对相关文书记载的具体内容，对量刑建议是概括性的量刑建议、还是幅度刑或确定刑并未明确规定。

我们认为，首先，从宽处罚建议的文书应详细载明对被调查人认罪认罚的法条释明、权利告知、自愿性承诺以及监察机关和被调查人之间达成的案件共识等内容，确保被调查人在真实了解各项权利后自愿作出有罪供述。此举还可以规范监察机关的办案行为，避免做虚假承诺，从而影响监察机关及司法机关的公信力。

其次，监察机关的从宽处罚建议应该是概括性的量刑处罚建议。鉴于现阶段刑事诉讼法并未规定侦查机关做幅度刑或确定刑的量刑建议。此外，现阶段，监察机关不允许律师介入，且没有明确规定证据开示制度，所以，建议监察机关的从宽处罚建议应是概括性的量刑处罚建议。

我们期待通过关注职务犯罪案件中认罪认罚从宽制度的适用，确保职务犯罪案件办理的政治效果、纪法效果和社会效果的统一，并借此持续推动认罪认罚从宽制度的成熟与发展。

以上是我分享的内容，不足之处还请大家多多指正。