律师观点分析
作者：马占锦律师
民营企业通过公开挂牌竞得项目，签了《成交确认书》，交了保证金，只等签正式合同、拿地开工。结果政府一方迟迟不签，也不说不签，一拖就是两年多，最后把本金退回来了事。
这是行政协议纠纷中并不少见的一幕。很多企业主的直觉是：钱退回来就行了，还能怎样？但法律给出的答案可能比这多得多。笔者代理的一起海域使用权出让纠纷，一审只判了利息，二审改判行政机关再支付一倍定金。这个案子后来入选第七届全国法院“百篇优秀裁判文书”，但比“入选”更值得说的，是它揭示的一个实务问题：当政府以“政策调整”为由不履行行政协议时，定金罚则到底还能不能适用，取决于三个可以被检验的事实，而不是一句“政策变了”。
1. 案情复盘：一个被“政策”掩盖的违约
某民营企业参与一宗海域使用权公开挂牌出让，签署《成交确认书》，约定十个工作日内签订正式出让合同，竞买保证金依约转为立约定金。签约期限届满前，行政机关因内部通知暂停项目推进，但既未书面告知企业暂停理由，也未行使行政优益权作出变更或解除决定，更未主动退还定金。机构改革后职能划转，新旧部门之间互相推诿，企业多次发函催告，得到的只是沉默。
直到企业起诉，行政机关才把130万元本金退回，并在诉讼中提出抗辩：项目终止系国务院政策调整所致，属于情势变更、近似不可抗力，行政机关没有过错，不应适用定金罚则；一审已经判了资金占用利息，再判双倍返还就是重复赔偿。
一审法院采纳了这一逻辑：政策调整属于客观障碍，行政机关无过错，不适用定金罚则，只支持了部分资金占用利息。
这个判决在直觉上似乎“讲得通”，但它忽略了一个关键问题：政策到底是什么时候出台的，又到底管不管这个项目。
2. 二审改判的关键：三个事实，拆掉了“政策挡箭牌”
二审代理中，笔者没有停留在“政策是否属于不可抗力”的概念争论上，而是把“政策调整”这个抗辩还原为三个可以逐一检验的事实问题。
第一，时间节点。《成交确认书》约定的最后签约期限是2018年6月21日，而行政机关所依据的国务院通知发布于2018年7月，晚于约定签约期限近一个月。也就是说，在政策出台之前，行政机关的签约义务已经届期且未被履行。政策不能为政策出台之前已经发生的迟延提供正当性。
第二，政策射程。案涉项目在政策文件下发前已经取得用海批复并完成公开出让，不属于“新增围填海项目”，不在全面停止审批的管控范围之内。自然资源部的实施意见也明确，已经取得用海批复或签订出让合同的项目，走备案衔接程序，而非一律终止。政策存在，不等于政策适用于这个项目。
第三，行政机关的实际行为。在长达两年的时间内，行政机关从未向企业发出过一份书面通知，说明不能签约的原因，也没有行使行政优益权正式解除协议。其内部请示公文中提到的暂缓原因，是地方片区建设导致海域条件变化，而非国家政策直接叫停。直到诉讼中才把“政策调整”搬出来，这是事后归因，不是事前免责。
二审法院抓住这三个事实，认定行政机关提交的证据不足以证明合同无法履行系基于国务院通知，行政机关无正当理由拒绝订立主合同，应当适用立约定金罚则，在已返还130万元的基础上再支付一倍定金。
3. 这个案子真正值钱的地方：实务中三个容易走偏的判断
（一） “政策调整”不是自动免责条款，它需要被严格审查
政策调整在行政协议纠纷中经常被行政机关用作“万能抗辩”。但司法审查的逻辑是清晰的：政策调整通常不被认定为不可抗力，而更接近情势变更；情势变更本身不是法定免责事由，只是允许在极端情况下调整或解除合同。行政协议中，行政机关确实享有行政优益权，可以因公共利益需要单方变更或解除协议，但这一权力的行使有程序要求，也有补偿义务，不等于“什么都不做，等着企业来起诉”。
更关键的是，行政机关本身可能就是政策的制定者或执行者。因此，政策调整能否阻却定金罚则，必须满足签约时无法预见、不可归责于双方当事人这两个条件，并由法院结合具体事实严格审查。实践中真正能站住脚的“政策抗辩”，需要行政机关拿出证据证明：政策确实存在、政策直接指向涉案项目、政策出台在签约期限之前、且行政机关已经依法定程序作出了处理。四个环节缺一个，抗辩的基础就会松动。
（二） 立约定金罚则和“退本金”是两件事
很多企业甚至部分裁判者存在一个思维惯性：钱已经退了，再判双倍返还是不是“重复”？这个案子的二审给出了明确回答：返还本金是恢复原状，定金罚则是违约责任，二者不是同一层面的问题。
《成交确认书》明确约定保证金转为定金，适用定金罚则。收受定金一方拒绝订立主合同，依照立约定金规则，应当双倍返还。行政协议司法解释第十九条也明确，原告要求按照约定的定金条款予以赔偿的，人民法院应予支持。本金退回只是把企业已经支付的钱还回去，而定金罚则评价的是行政机关拒绝缔约这一违约行为本身。把“退本金”当成“已经承担了责任”，实质上是用恢复原状替代了违约责任，对守约方并不公平。
（三） 定金和资金占用损失不能简单“叠加”，但定金优先
这个案子还有一个容易被忽略的实务分寸：二审在支持双倍返还定金的同时，撤销了一审判决的资金占用利息。理由不是利息不该赔，而是定金数额已经超过了企业主张的资金占用损失。依照民法典第五百八十八条第二款，定金不足以弥补损失的，可以请求赔偿超过定金数额的损失；反过来，定金足以覆盖损失时，就不再另行支持资金占用费。
这对企业的启示是双向的：一方面，不要因为“已经判了利息”就放弃定金主张，利息和定金在性质、数额上可能差距巨大；另一方面，主张时要有主次，定金罚则是核心请求权，资金占用损失是补充性的，二者不是越多越好地并列。
4. 给正在或可能陷入同类僵局的企业：四条可操作的方法
第一条， 把“成交确认书”当合同看，而不是当“意向书”看。成交确认书只要内容具体、能够确定双方主要权利义务，在行政协议纠纷中就可能被认定为具有约束力的协议。其中关于保证金转定金、签约期限、违约后果的条款，是后续维权的基础文本，签约后应当逐条留存、逐条核对。
第二条， 催告要留痕，而且要趁早。本案中企业多次发函催告，是二审认定行政机关“消极搁置”的重要事实基础。催告函不需要长篇大论，但应当明确三项内容：要求履行什么义务、期限是什么、逾期将主张何种法律后果。书面催告既是诚信履约的表现，也是在为将来的诉讼固定“行政机关无正当理由不履行”的事实。
第三条， 收到“政策原因”“规划调整”的口头解释时，不要停留在口头层面。可以书面要求行政机关说明：依据的是哪一份政策文件、文件的具体条款是什么、该文件与涉案项目的关系是什么、是否作出过变更或解除协议的正式决定。这些追问看似简单，却恰好对应了法院审查政策抗辩时最关心的几个事实维度。
第四条， 诉讼请求的设计要有层次。解除协议、双倍返还定金、资金占用损失，在性质和功能上不同，不能相互替代，但也不能不加区分地全部叠加。核心是先把定金条款作为独立的请求权基础立起来，再根据定金数额与实际损失的关系决定是否主张补充赔偿。一审只主张利息、没有把定金罚则作为独立诉请充分展开，是这类案件在一审阶段常见的策略缺口。
写在最后
行政协议纠纷的难点，往往不在于法律规则本身，而在于行政机关的话语优势。“政策变了”“规划调整了”“机构改革了”，这些说法听起来都很有分量，但法律要求的是证据、时间节点和程序，而不是事后的一句解释。
这个案子从一审只判利息，到二审改判再支付一倍定金，核心变化不在于法律条文变了，而在于把“政策调整”从一句结论还原成了三个可以被检验的事实。对于正在面对类似局面的企业而言，真正需要问自己的问题不是“政府说的是不是真的”，而是“我有没有把时间节点、政策文件和对方的实际行为固定下来”。
如果你正在经历行政机关拖延签约、拖延履约、以政策为由拒绝承担责任的情形，建议尽早对现有材料做一次系统梳理——成交确认书、缴款凭证、催告函件、行政机关的书面答复或沉默记录，每一项都可能是后续判断定金罚则能否适用的关键。法律不保护躺在权利上睡觉的人，但它会给把事实做扎实的人一个说得通的答案。
