律师观点分析
一、 案件基本背景
本案属于典型行政协议缔约纠纷，民营企业通过公开挂牌竞拍取得自然资源项目的竞得资格，签署成交确认书并且足额缴纳竞买保证金，保证金依照文件约定转化为立约定金。按照成交确认书约定，行政机关应当在十个工作日之内和企业签署正式出让合同。行政机关收到上级内部通知之后暂停项目推进，但既没有书面告知企业暂停事由，也没有行使行政优益权作出正式解除、变更协议文书，既不签约，也不及时退还定金款项。在长达两年多时间里企业多次发函催告履约，相关职能部门因机构改革发生职权划转，新旧单位之间互相推诿。直至企业提起诉讼之后，行政机关才把本金退回企业，诉讼阶段才提出项目因国家政策调整无法履行，以此抗辩拒绝承担定金罚则责任。一审法院采信政策调整抗辩理由，认定行政机关不存在过错，仅判决解除成交确认书，支持部分资金占用利息，驳回企业双倍返还定金的核心诉求。当事人不服一审裁判，委托我方代理提起二审上诉，最终二审法院撤销一审错误判项，改判行政机关另行支付一倍定金，企业维权取得胜诉结果。
二、 案件各方核心观点梳理
（一） 我方代理当事人（民营企业）的核心主张
第一，成交确认书属于行政协议，条款明确约定竞买保证金成交之后转为立约定金，行政机关负有按期签订正式出让合同的法定义务。第二，政策文件发布时间晚于双方约定的签约截止期限，政策不能成为逾期拒绝签约的合法理由，案涉项目本身也不在政策管控对象范围之内。项目暂停真实原因是地方片区建设规划调整，并非国家政策直接叫停。第三，行政机关即便遇到客观障碍，也应当履行告知、协商、行使行政优益权的法定程序，不能消极搁置，长达两年不作出明确处理意见，违背政府诚实信用原则，应当适用立约定金罚则，双倍返还定金。第四，定金罚则本身已经可以覆盖资金占用损失，本金已经退回，还应当再支付同等金额定金作为违约赔偿。
（二） 行政机关抗辩意见
行政机关抗辩称项目终止系国家重大政策调整，属于情势变更、近似不可抗力，行政机关不具有主观过错，按照担保法司法解释，不应当适用定金罚则。一审已经判决承担资金占用利息，如果再判决双倍返还定金，属于重复赔偿。机构改革职能划转，客观造成工作衔接障碍，不应当由行政机关承担惩罚性的定金责任。
（三） 一审法院裁判逻辑
一审法院认可成交确认书效力，判决解除案涉行政协议。一审采纳政策调整系客观障碍的观点，认定行政机关无过错，不适用定金罚则，仅判决赔偿部分时间段资金占用利息，没有支持双倍返还定金的诉求。
（四） 二审法院改判裁判要点
二审审理中重点核查时间节点、政策适用范围、行政机关内部请示公文，查明政策出台时间晚于约定签约期限，现有证据不能证明案涉项目属于政策管控对象，项目暂缓实际源于本地片区建设带来海域条件变化，并非国家政策直接导致。行政机关不能事后拿政策调整作为不履约的挡箭牌。同时明确行政协议中行政优益权不能随意滥用，即便发生政策调整，行政机关也应当及时书面告知相对人，行使变更、解除权力，而不是消极搁置，任由合同僵局持续两年之久。行政机关无正当理由拒绝订立主合同，依据原担保法司法解释立约定金规则，收受定金一方拒绝订立合同，应当双倍返还定金。另结合《中华人民共和国民法典》第五百八十八条，定金足以弥补损失情况下，不再重复支持资金占用利息。最终维持解除协议判项，撤销利息判项，判令行政机关在已经退回本金基础上，再向企业支付一倍定金。
三、 案件折射实务痛点，同类政企项目普遍存在的法律风险
结合大量行政协议、土地、资源出让纠纷办案经验，本案暴露的问题在招商引资、招拍挂资源出让业务当中高频出现，很多民营企业踩入同类陷阱。第一，混淆成交确认书和正式出让合同法律定位。很多企业误以为签完成交确认书就拿到完整项目权利，忽略成交确认书大多属于立约定金性质的行政协议，义务是担保后续签署正式合同，并非项目权利直接转移。但这不代表行政机关可以随意拒绝签署正式合同，拒绝签约需要具备法定理由并且履行法定程序。第二，行政机关消极不作为，“只搁置、不处理”。遇到项目推进障碍，部分行政机关不发书面通知，不正式行使行政优益权，既不说解除，也不说继续履行，企业不断催告，部门之间因机构改革、职能划转互相推诿，企业投入资金被长期占用，维权举证难度急剧增大。等到企业起诉之后，才事后找政策文件作为抗辩理由。第三，对“政策调整、情势变更”抗辩缺乏辨别能力。很多企业只要听到政策调整，就默认行政机关可以免责。但司法实践当中政策调整不等于当然免责，必须同时满足签约时无法预见、不可归责双方，还要有充分证据证明项目确实受该政策直接影响，行政机关还需要履行告知、论证、补偿等程序，才能够免除定金、违约责任，不是行政机关口头主张政策变化就直接免责。第四，证据留存意识不足。企业沟通大多依靠电话、口头对接，没有书面函件留存，等到发生纠纷，无法证明自己催告履约的过程，行政机关内部请示文件企业拿不到，一审阶段容易处于证据劣势。第五，定金与资金占用损失如何主张，很多当事人诉求设计出现错误。不少当事人同时全额主张双倍定金，又全额主张高额资金占用利息，不清楚法律规定，定金足以覆盖损失时，重复主张利息不会得到法院支持，诉讼请求设计不当，直接影响案件裁判结果。
四、 办理同类行政协议纠纷实操解决方法（企业维权指引）
结合本案胜诉经验，我是在甘肃兰州执业的律师，日常处理大量政企合作、土地资源出让、招商引资行政协议纠纷，在此把实务操作要点总结，市场主体参与政府招拍挂项目，遇到签署成交确认书之后拒签正式合同，可以按下面步骤操作。第一，签约阶段，仔细审阅招拍挂公告、成交确认书文本，明确保证金是否转化为定金，看清签约期限、解除条件、行政机关行使优益权的前置程序，重要沟通全部落实书面文件，拒绝仅口头沟通。第二，一旦行政机关逾期不签署正式合同，第一时间发送正式书面催告函，通过EMS邮寄留存快递底单、WX、邮件同步送达，写明要求限期履行，明确告知不履行将追究定金、赔偿责任，固定催告证据，不要只打电话沟通。第三，区分机构改革职能划转，找准责任主体。政府部门机构调整，职能转移之后，由承接该职能的机关作为责任主体，不要被新旧部门互相推诿干扰，找准被告主体，是行政诉讼胜诉的前提。第四，针对行政机关提出“政策调整、公共利益”的抗辩，重点核查三件事实：政策出台时间是否晚于约定履行期限；案涉项目是否属于该政策直接约束对象；行政机关是否履行书面告知、论证、正式行使行政优益权的程序。三项只要有一项不成立，政策免责抗辩就很难成立。依据《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》，行政机关对行使优益权、不履行协议的合法性承担举证责任。第五，合理设计诉讼请求。分清立约定金罚则适用条件，同时厘清定金和损失赔偿的关系，定金可以和超出定金部分的实际损失一并主张，但不能简单同时全额主张双倍定金再加全部资金占用利息，避免诉求不被法院支持，白白增加诉讼成本。第六，一审如果出现事实认定偏差，不要放弃上诉。很多行政协议案件一审容易简单采信行政机关政策抗辩理由，二审阶段重点挖掘时间节点、内部公文等证据，推翻一审事实认定，本案就是典型二审改判案例。第七，维权路径选择，可以先行申请行政协调，协调不成，依法提起行政诉讼。行政协议案件不属于民事诉讼，应当提起行政诉讼，不要错误提起民事诉讼导致程序走偏。
五、 本案法律依据梳理
1.《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十九条，被告未按约定履行行政协议，原告要求按照约定定金条款予以赔偿的，人民法院应予支持。2.《中华人民共和国民法典》第五百八十七条，收受定金一方不履行债务，致使不能实现合同目的，应当双倍返还定金。3.《中华人民共和国民法典》第五百八十八条，定金不足以弥补损失，可以请求赔偿超过定金部分损失；定金已经覆盖损失，则不再重复支持利息损失。4.原《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国担保法〉若干问题的解释》第一百一十五条，立约定金规则，收受定金一方拒绝订立主合同，应当双倍返还定金。5.《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条，原判决认定事实不清、适用法律错误，二审法院可以撤销原判依法改判。
六、 办案律师结语
行政协议不同于普通民事合同，行政机关享有行政优益权，但这项权力不是随意违约的挡箭牌。政务诚信是法治化营商环境的基石，行政机关既然通过公开招拍挂和市场主体签署成交确认书，就应当恪守契约精神。即便遇到客观政策障碍，也应当及时书面告知企业，依法定程序变更或者解除协议，而不是消极搁置，把商业风险转嫁到民营企业身上。实务当中大量企业遇到政企纠纷，面对行政机关，常常不知道如何固定证据、找准法律切入点，一审错失举证和辩论机会，造成不利裁判结果。如果您也遇到招拍挂项目、招商引资协议、土地资源出让、行政协议履行违约纠纷，不清楚案件风险、不知道如何设计诉求、已经拿到不利一审判决想要上诉，建议尽早咨询专业行政法律师，结合全部案卷材料评估案件走向，精准组织证据和诉讼请求，最大限度维护自身企业财产权益。
