行政主体责令停止违法行为具有可诉性

【案情】

   李某与某村签订《土地租赁流转合同书》，租赁该村土地进行种鸡建设项目。李某按规定申请审批设施农用地并填写《设施农用地申报表》，该表经乡政府和区林委审核同意，但未经区国土资源部门和区政府审核同意。在设施农用地未经审核情况下，李某进行了家禽养殖所需的生产建设并进行了经营。某市国土资源局某分局在日常土地巡查中发现李某存在土地违法行为，便以自己名义向李某下达了《责令停止土地违法行为通知书》，认为其从事建房和地面固化行为违反了法律规定，责令其停止土地违法行为。李某向某市国土资源局申请复议，复议机关维持了该通知书。李某遂向法院提起行政诉讼要求撤销。诉讼中，被告某市国土资源局某分局辩称其作出的《责令停止土地违法行为通知书》是告知性行政行为，不具有独立的意义，不构成独立的行政行为，因而不具有可诉性，请求驳回原告起诉。

   【分歧】

   本案主要涉及行政机关作出责令停止违法行为的可诉性问题。

   第一种意见认为，被告所作《责令停止土地违法行为通知书》不具有可诉性，应裁定驳回原告起诉。理由为：责令停止土地违法行为是行政机关作出行政处罚的阶段性行为，行政机关作出责令停止违法行为后，还要履行听证告知程序，然后才做出行政处罚。因此，责令停止违法行为只是行政处罚程序的一个环节，并非行政处罚程序的终结。允许当事人对其中一个环节不服提起诉讼则意味着对行政处罚的其他环节也可提起诉讼，如此做法有滥用诉权之嫌，既浪费司法资源，又增加当事人的诉讼成本。行政相对人可以等最终行政处罚决定作出后再提起诉讼。

   第二种意见认为，本案被告作出的责令停止土地违法行为具有可诉性，但被告作出该行为超越了法定授权范围，应予撤销。理由为：我国行政诉讼法第二条规定：公民、法人或其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。被告的《责令停止土地违法行为通知书》是针对李某这一特定行政相对人作出，是一种行政行为，并对李某的权利义务产生了实际影响，李某如果认为该具体行政行为侵犯自己合法权益依法可以提起行政诉讼。但根据相关法律法规规定，被告在发现土地违法行为后，应上报某市国土资源局，由某市国土资源局行使责令李某停止违法行为的职权。某分局代行职权超越了法定授权范围，依法应予撤销。

   【解析】

   笔者同意第二种意见。

   我国法律法规及规章中规定了许多责令性行政行为，如责令停止违法行为、责令限期治理、责令限期整改、责令拆除违章建筑等。在日常行政执法活动中，行政机关会作出《责令停止违法行为通知书》的行为也很常见，由此引发的行政争议也较为普遍，而责令停止违法行为是否具有可诉性在理论上与实践中均存在争议。

   责令停止违法行为指行政主体为预防或制止正在发生或可能发生的违法行为、危险状态及不利后果，要求违法行为人履行法定义务，停止违法行为，消除不良后果或恢复原状等具有强制性命令性的行政行为。我国行政处罚法第二十三条规定：“行政机关实施行政处罚时，应当责令当事人改正或者限期改正违法行为。”由此可以看出，责令停止违法行为是实施行政处罚程序中的行政行为。这种行政行为本质上属于行政命令中的禁令，即行政机关依法要求行政相对人不为一定行为的意思表示。该行为的作出仅使行政相对人的行为受到限制，并未赋予相对人权利。责令停止违法行为一经作出便为行政相对人设定了义务，无论该行政命令是否合法，若行政相对人不执行行政主体的命令，就会受到行政处罚或行政强制执行的后果。因此，责令停止违法行为是行政执法过程中的一种独立的行政行为。如果行政相对人实施的合法行为被行政主体错误实施了责令停止的命令，就会导致行政相对人的合法权益受到侵害。因此，为保障行政命令功能的正确行使，应赋予行政相对人法律救济的途径。如果行政相对人认为该行政命令将使其合法权益受到损害的，可以提起行政诉讼。

   具体到本案，被告某市国土资源局某分局向李某下达《责令停止土地违法行为通知书》，客观上会妨碍李某正常的经营行为，对李某造成经济方面的损失，对其权利产生实质性的影响，李某完全可以提起诉讼。而如果行政相对人的行为已被确认是违法的，行政主体针对该违法行为作出责令停止行为，则不属于侵害当事人合法权益的情形，法院不应予以受理。另如果行政主体的责令停止违法行为对当事人的权利义务不会产生实质影响或损害，法院亦应不予受理。

   (作者单位：山东省淄博市中级人民法院 淄博市张店区人民法院)