《最高人民法院关于人民法院民事执行中查封、扣押、冻结财产的规定(2020修正)》（以下简称“查封规定”）第二十六条第一款规定：“对已被人民法院查封、扣押、冻结的财产，其他人民法院可以进行轮候查封、扣押、冻结。查封、扣押、冻结解除的，登记在先的轮候查封、扣押、冻结即自动生效。” 据此可知，首封法院享有对查封财产的处置权。但是实践中，由于首封法院尚不具备执行条件、乃至消极执行的情况并不罕见，尤其是存在轮候查封的情况下，极大地影响了案件整体执行效率。为此，限制首封法院优先处置权在司法系统乃至当事人之间渐成共识。
其实，关于轮候查封的效力问题，最高人民法院在2007年9月11日答复北京市高级人民法院的有关请示时，作出的《最高人民法院关于查封法院全部处分标的物后轮候查封的效力问题的批复》（以下简称“轮候查封效力批复”）已载明：“根据《最高人民法院关于人民法院民事执行中查封、扣押、冻结财产的规定》（法释[2004]15号）第二十八条第一款（现为第二十六条第一款）的规定，轮候查封、扣押、冻结自在先的查封、扣押、冻结解除时自动生效，故人民法院对已查封、扣押、冻结的全部财产进行处分后，该财产上的轮候查封自始未产生查封、扣押、冻结的效力。”据此可知，在首先查封未解封之前，以及首先查封债权人足额受偿后无剩余变价款的，轮候查封系非正式查封，自始无效。但是，首封债权人足额受偿后仍有剩余变价款的，轮候查封的效力如何界定？该剩余变价款如何处理？
《查封规定》、《轮候查封效力批复》均未明确涉及，导致了司法实践在处理该问题时的任意和混乱。为了纠正司法实践对轮候查封效力的错误认识，最高人民法院又于2022年4月14日下发了《最高人民法院关于正确处理轮候查封效力相关问题的通知》（以下简称“轮候查封效力通知”）。《轮候查封效力通知》第一条规定：“轮候查封具有确保轮候查封债权人能够取得首封债权人从查封物变价款受偿后剩余部分的作用。”即，首次明确首封债权人足额受偿后仍有剩余变价款的，轮候查封效力及于该剩余变价款。此外，《轮候查封效力通知》第二条规定：“轮候查封对于首封处置法院有约束力。首封法院在所处置的查封物有轮候查封的情况下，对于查封物变价款清偿首封债权人后的剩余部分，不能径行返还被执行人，首封债权人和被执行人也无权自行或协商处理。首封法院有义务将相关处置情况告知变价款处置前已知的轮候查封法院，并将剩余变价款移交给轮候查封法院，由轮候查封法院依法处理；轮候查封法院案件尚在诉讼程序中的，应由首封处置法院予以留存，待审判确定后依法处理。”即，重申首封法院也系首封处置法院，享有处置权；但首封法院不得将首封债权人足额受偿后的剩余变价款任意处置，必须移交给轮候查封法院，首封法院此时对轮候查封法院负有通知义务以及移交或留存剩余变价款的义务。为防止首封法院不履行上述通知义务、移交或留存剩余变价款的义务，《轮候查封效力通知》第三条又规定：“首封处置法院在明知拍卖标的物有轮候查封的情况下，违反上述义务，径行将剩余变价款退还被执行人的，构成执行错误。”据此，轮候查封债权人可依据《民事诉讼法》第二百三十二条提出执行行为异议申请；若有损失，还可依据《最高人民法院关于审理涉执行司法赔偿案件适用法律若干问题的解释》（法释〔2022〕3号）第二条第（三）项“违法执行案外人财产，或者违法将案件执行款物交付给其他当事人、案外人的；”之规定，申请国家赔偿。至此，结合上述《查封规定》、《轮候查封效力批复》、《轮候查封效力通知》之规定内容，至少可以得出如下结论：1 ? 法院查封的效力不仅及于查封标的物，还及于该标的物的替代物即变价款。
2 ?只有在首封法院解除查封，或者首封债权人足额受偿后变价款仍有剩余的，轮候查封才有正式查封的效力。
3 ? 轮候查封效力虽及于剩余变价款，但是该“剩余变价款”的存在是首封法院对查封标的物行使处置权的结果，因此原则上轮候查封法院对查封标的物并不享有处置权。
由此也不难发现，首封法院、轮候查封法院、优先债权执行法院之间的处置权之争，本质上所争的是对执行财产的变价程序的主导权（若查封标的物系货币，首封法院拨付货币的行为，并非行使处置权的行为，其行为依据是执行财产分配制度），而非变价款。变价款的归属问题自有执行财产分配制度予以解决。这一点，从江苏省高级人民法院执行局关于印发《关于首查封普通债权法院与轮候查封优先债权执行法院之间处分查封房地产等相关问题的解答》等指导意见的通知（苏高法电[2015]742号）之规定内容也可以佐证，《关于首查封普通债权法院与轮候查封优先债权执行法院之间处分查封房地产等相关问题的解答》第二条：“优先债权法院取得房地产处分权有哪些内容？（答：）优先债权法院取得房地产的处分权包括对查封房地产的续封、评估、拍卖、变卖、过户等内容。”江苏省高院列举的首封法院的处分权仅包括续封、评估、拍卖、变卖、过户等内容，不涉及变价款的分配问题。二、查封债权均为普通债权的，首封法院与轮候查封法院的处置权之争。为更好地阐明首封法院和轮候查封法院的处置权之争问题，首先要明确首封法院的范围。《最高人民法院关于人民法院办理财产保全案件若干问题的规定(2020修正)》（以下简称“保全规定”）第十七条规定：“利害关系人申请诉前财产保全，在人民法院采取保全措施后三十日内依法提起诉讼或者申请仲裁的，诉前财产保全措施自动转为诉讼或仲裁中的保全措施；进入执行程序后，保全措施自动转为执行中的查封、扣押、冻结措施。依前款规定，自动转为诉讼、仲裁中的保全措施或者执行中的查封、扣押、冻结措施的，期限连续计算，人民法院无需重新制作裁定书。”据此可知，法院对标的财产的查封、扣押、冻结措施，在诉前阶段、诉中或仲裁中阶段和执行阶段，是自动转换的；且查封、扣押、冻结措施的期限连续计算。因此，本节所指首封法院，不但包括进入执行程序后的首先查封的法院，还包括诉前保全阶段、诉中或仲裁中保全阶段的首先查封的法院。至于法院对查封标的物的处置权问题，原则上由首封法院负责处置，已如上述。但是为了缓解首封法院消极执行、首封法院尚不具备执行条件（如案件尚未审结）造成的案件整体执行效率低下问题，《保全规定》第二十一条第一款规定：“保全法院在首先采取查封、扣押、冻结措施后超过一年未对被保全财产进行处分的，除被保全财产系争议标的外，在先轮候查封、扣押、冻结的执行法院可以商请保全法院将被保全财产移送执行。但司法解释另有特别规定的，适用其规定。”据此可知，在先轮候查封法院只要满足如下条件，即可商请首封法院移送处置权：第一，首封法院采取保全措施后超过一年未对被保全财产进行处分；第二，被保全财产并非争议标的；第三，在先轮候查封法院已进入执行程序；第四，司法解释未作其他规定。上述条件中，值得探讨的是何为“未对被保全财产进行处分”？
一种观点认为，应以“是否进入执行程序”作为是否属于“未对被保全财产进行处分”的判断标准。即，若首封债权已进入执行程序，就属于已对被保全财产进行处分，则轮候查封法院无权商请首封法院移送处置权。但是本人认为，该判断标准未必妥当，理由如下：第一，《保全规定》第二十一条规定的原文是“首封法院采取保全措施后超过一年未对被保全财产进行处分”，根据文义解释，应以“是否对被保全财产进行处分”为标准，而非以“是否进入执行程序”为标准。第二，从目的解释的角度出发，《保全规定》第二十一条之规定内容，是为了解决首封法院尚不具备执行条件、消极执行等而导致的案件整体执行效率低下问题，若以“是否进入执行程序”为判断标准，则无法调整案件已审结且进入执行程序，首封法院却消极执行的情形。第三，部分省高院对此问题出具过专门意见，比如《福建省高级人民法院关于首先查封与轮候查封均为普通债权的法院之间协调移送处置权处理意见》（闽高法〔2018〕167号）（以下简称“福建高院意见”）规定：“一、执行过程中，被执行人的财产原则上应当由首先查封法院负责处置，首先查封法院自查封之日起超过60日未发布拍卖公告的，轮候查封法院可以商请移送处置权。”再如《江苏省高级人民法院关于首查封与轮后查封均为普通债权的法院之间协调转移处置权相关事项的通知》（苏高法电〔2017〕737 号）（以下简称“江苏高院通知”）规定：“一、省内首查封法院自执行立案之日起90日内未发布拍卖公告或进入变价程序的，轮后查封法院可以商请移送处置权。”由此可知，以“发布拍卖公告”或“进入变价程序”作为首封法院“是否对被保全财产进行处分”的判断标准，具有相当的实践基础。综上，本文认为，根据《保全规定》第二十一条进行文义解释、目的解释，并参考地方司法实践态度，以首封法院已“发布拍卖公告或进入变价程序”作为“是否对被保全财产进行处分”的判断标准，更为合理。
最高人民法院在答复福建省高级人民法院的有关请示时，出具的《最高人民法院关于首先查封法院与优先债权执行法院处分查封财产有关问题的批复（法释〔2016〕6号）》载明：“一、执行过程中，应当由首先查封、扣押、冻结（以下简称查封）法院负责处分查封财产。但已进入其他法院执行程序的债权对查封财产有顺位在先的担保物权、优先权（该债权以下简称优先债权），自首先查封之日起已超过60日，且首先查封法院就该查封财产尚未发布拍卖公告或者进入变卖程序的，优先债权执行法院可以要求将该查封财产移送执行。”据此可知，原则上由首封法院行使对查封财产的处分权，但如果满足以下条件，则优先债权执行法院可以要求首封法院移送处分权：第一，优先债权执行法院已进入执行程序；第二，首封法院未在自首封之日起60日内发布拍卖公告或者进入变卖程序。为了更好地理解本条规定，本文认为还需注意以下问题：第一，由于上述《法释〔2016〕6号批复》并非限定首封债权必须是普通债权，因此当首封债权并非普通债权时，只要另一优先债权的清偿顺位先于首封债权，仍可要求首封法院移交处分权。第二，虽然《法释〔2016〕6号批复》第一条明确规定了本条的适用场景是“在执行程序中”，但是鉴于优先债权执行法院有权要求进入执行程序的执行法院移交处分权，“举重以明轻”，即便首封债权并未进入执行程序，优先债权执行法院在满足其他条件的情况下，更可以要求首封法院移交处分权。且在《法释〔2016〕6号批复》出台后，最高院执行局负责人也就此发表过意见：“当优先债权执行法院商请移送时，如果首先查封为保全查封，首先查封法院应立即移送。”因此，首封法院未进入执行程序，不构成妨碍优先债权执行法院要求首封法院移交处分权的理由。第三，关于60日的起算点，《法释〔2016〕6号批复》规定的是“自首先查封之日起已超过60日”，若首封法院采取的是诉前保全方式查封的财产，案件很可能在60日内无法审结，不具备发布拍卖公告或进入变卖程序的条件，首先查封法院当无拖延执行之嫌疑。因此有观点认为，此处的首先查封之日，应当理解为进入执行程序后的首先查封之日。但本文认为该理解未必妥当，理由如下：1、《保全规定》第十七条的规定可知，法院对标的财产的查封、扣押、冻结措施，在诉前阶段、诉中或仲裁中阶段和执行阶段，是自动转换的；且查封、扣押、冻结措施的期限连续计算，已如上述；2、查封财产处分权的转移制度，解决的不仅是首封法院消极执行的问题，还解决首封法院不具备执行条件导致的案件整体执行效率低下问题；3、本质上，查封财产处分权只涉及查封财产的变价问题，并不涉及变价款的分配问题，即便首封法院将处分权移交给优先债权执行法院，对首封债权人的利益也无甚影响。四、首封法院移交处分权的，首封债权人的利益如何维护？（一）首封法院将处分权移交给优先债权执行法院的情形。《法释〔2016〕6号批复》第三条规定：“财产移送执行后，优先债权执行法院在处分或继续查封该财产时，可以持首先查封法院移送执行函办理相关手续。 优先债权执行法院对移送的财产变价后，应当按照法律规定的清偿顺序分配，并将相关情况告知首先查封法院。 首先查封债权尚未经生效法律文书确认的，应当按照首先查封债权的清偿顺位，预留相应份额。”据此可知，当处分权移交给优先债权执行法院时，仍会按照首封债权的清偿顺位，给首封债权人预留相应的份额。故，首封法院移交处分权的，首封债权人的利益并未受损。首封法院将处分权移交给轮候查封法院时，《保全规定》第二十一条并未规定给首封债权人预留份额。若参照上述《法释〔2016〕6号批复》第三条的规定，直接认为轮候查封法院也应当给首封债权人预留相应份额，解释力偏弱。对此问题，或可从最高人民法院于2021年4月16日回复贺佳谊律师的有关疑问时，曾发布的《最高人民法院关于“对《民事诉讼法》司法解释疑问”的回复》找到答案，该回复节选内容如下：“《民诉法司法解释》则是对于被执行人的财产不足以清偿全部债务时的处理原则进一步予以明确，第508条、第 510条（现为第506条、508条）规定了被执行人为公民或其他组织的适用参与分配程序，按照平等主义原则，普通债权人按照债权数额比例受偿；第 513条（现为第511条）规定了被执行人为企业法人的执行转破产程序。上述《执行工作若干问题的规定》的规定（即《最高人民法院关于人民法院执行工作若干问题的规定(试行)(2020修正)》第55条）系为执行程序中的一般规则，而非适用于被执行人资不抵债、申请执行人参与分配或执行转破产的情形，该部分规定与 《民诉法司法解释》 的相关规定并不冲突，共同构成了对于多个债权人申请执行同一被执行人的清偿顺序问题的体系化规定。”根据上述回复内容，并结合最高人民法院关于适用《中华人民共和国民事诉讼法》的解释（2022）（以下简称“民诉法解释”）第五百零六条、五百零八条、五百一十四条以及《最高人民法院关于人民法院执行工作若干问题的规定(试行)(2020修正)》（以下简称“执行规定”）第55条之规定内容，或可得出如下结论：第一，《执行规定》第55条并未区分被执行人是法人抑或是公民或其他组织，是执行程序中的一般规则，不适用于被执行人资不抵债、申请执行人参与分配或执行转破产的情形。第二，被执行人资不抵债且为公民或其他组织的，普通债权人可在参与分配程序中按债权比例受偿。第三，被执行人资不抵债且为法人，但尚未进入破产程序的，普通债权人可根据查封、扣押、冻结的先后顺序受偿。第四，被执行人资不抵债且为法人，但已经进入破产程序的，按照破产的规定处理。综上可知，首封债权人的能否分得保全财产的变价款，和被执行人的资产状况、身份性质、以及是否进入破产程序有关，但是和首封法院是否行使了对查封财产的处分权无关。而首封法院只是将处分权移交给轮候查封法院，但是“首先查封”作为一个已经存在的事实状态，不可能再变动；换言之，首封法院依然是首封法院，只是不再享有处分权罢了。因此，即便首封法院将处分权移交给在先轮候查封法院，也未减损首封债权人实获清偿的金额。
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