征地补偿协议的可诉性

笔者：尹利兵律师

在征地实践中，无论是已经取得审批手续的合法征地行为，还是未批先占的违法用地行为，无一例外在征地过程中都会通过政府国土部门和有关村民委员会或村民小组等集体经济组织签订《征地补偿协议》。那么对于此类涉及到被征地农民切身利益的征地补偿协议，是否合法，是否合理，有无侵犯村民利益，作为被征地人是否能够以个人名义提起相关的诉讼呢?

笔者在承办集体土地征地拆迁维权的过程中，确实经常遇到部分法院以征地补偿协议属于对被征地农民实际权益产生实质影响不具有可诉性为由，拒绝受理这类案件，让经历了违法征地的人们求诉无门。笔者认为，这部分法院的此类做法极其错误，其可诉性无论是从法律上讲，还是从法理上讲，都是充分成立的，这是一个可诉的行政合同关系。

一、从法理上而言，征地补偿协议不是单纯的民事合同关系，属于土地行政管理的内容，还涉及到被征地农民的相关权益。

首先，从征地补偿协议的订立主体主要是农村集体经济组织和相关的政府部门，在实践中，前者以村民委员会为典型代表，后者的代表形式是国土资源局下设单位为代表，诸如县征地事务所、县统一征地办公室、土地储备中心等等。

其次，从征地补偿协议的内容来看，征地补偿协议里比较重要必须明确的内容有：(1)征地补偿款的总金额及征地面积多少及各项补偿内容的具体明细，这个各项补偿内容的具体明细就尤为重要。(2)补偿款适用的标准及支付时间和支付方式。这部分约定决定了征地补偿款的计算依据和补偿是否合法合理的关键问题。(3)关于失地农民的社会保障及劳动力安置等问题的约定，该类约定对被征地农民来说也是与今后的长远利益切身相关。(4)生效条件及约定违约责任。一般来说，此类协议都是应当由经有权政府批准才能生效实施。

最后，征地补偿协议的订立程序需要讨论两个方面的问题，一是征地单位的征地决策程序，二是村民自治组织签署征地补偿协议的决策程序。显然，依法来说这两个程序都不应当让被征地农民缺席，否则可能程序违法。

笔者认为，从以上三点可以基本判定，征地补偿协议显然不是行政机关之间的内部行政行为，也不是只针对村集体经济组织生效的民事合同，其约定的内容和签订的程序以及所产生的法律后果来看，会直接影响到被征地农民的切身利益，决定了集体土地变成了国有土地补偿标准等事宜，使原来老百姓的集体土地上变成了国有土地，甚至使集体土地上的房子变成了国有土地上房子。这种外部的影响是客观存在的，也是显而易见的，因此说部分法院声称征地补偿协议不对外产生影响是无论如何都站不住脚的。

二、从法律上来讲，征地补偿协议具有可诉性是法律规定的。

为了解决什么样的行政行为能够起诉的难题，最高人民法院在《行政诉讼法若干问题的解释》中进行了排除式的说明——公民、法人或者其他组织对下列行为不服提起诉讼的，不属于人民法院行政诉讼的受案范围：(一)行政诉讼法第十二条规定的行为;(二)公安、国家安全等机关依照刑事诉讼法的明确授权实施的行为;(三)调解行为以及法律规定的仲裁行为;(四)不具有强制力的行政指导行为;(五)驳回当事人对行政行为提起申诉的重复处理行为;(六)对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为。并对行政诉讼法第十二条的规定进行了阐述。

行政诉讼法第十二条第(一)项规定的国家行为，是指国务院、中央军事委员会、国防部、外交部等根据宪法和法律的授权，以国家的名义实施的有关国防和外交事务的行为，以及经宪法和法律授权的国家机关宣布紧急状态、实施戒严和总动员等行为;第(二)项规定的“具有普遍约束力的决定、命令”，是指行政机关针对不特定对象发布的能反复适用的行政规范性文件。第(三)项规定的“对行政机关工作人员的奖惩、任免等决定”，是指行政机关作出的涉及该行政机关公务员权利义务的决定;第(四)项规定的“法律规定由行政机关最终裁决的具体行政行为”中的“法律”，是指全国人民代表大会及其常务委员会制定、通过的规范性文件。通过上述排除式规，我们可以发现征地补偿协议并不在此列，也就是说，征地补偿协议毫无疑问地具有行政可诉性。

综上，征地补偿协议的可诉性本无争议。实践中，之所以有部分司法机关故意将该征地补偿协议所涉行政关系定性为单纯合同关系或不对被征收人产生实质影响而不予受理此类诉讼，实质是现行管理体制下并不独立的司法对权力膨胀型地方政府的不当妥协。因此，对于遇到此类问题的被征地老百姓来说，应当积极地用法律武器对有关机关的任性不作为勇敢说“不”!