浅议责令限期拆除行为的法律效力

 　在拆迁过程中，某些地方政府往往会对于被拆迁老百姓的无证房屋下达书面的《责令限期拆除通知书》或者《限期拆除决定书》，关于该限期拆除行为的法律效力问题，估计很多人都会迷惑，该行为是否属于可诉的行政行为，或者是否属于具体行政行为，或者是否属于行政处罚行为，这一问题在法学理论界和司法实践中都一直存在较大争议。笔者认为，责令限期拆除行为需要分析具体情况，不能一概而论，我们也不能采取一刀切的方式来分析该问题，而是应当结合相关法理和现行有关法律、法规来具体问题具体分析。

　　一、关于责令限期拆除行为概念问题。

　　所谓“责令限期拆除行为”实质应当表述为“责令改正”或者“限期改正违法行为”，是指行政主体责令违法行为人停止和纠正违法行为，以恢复原状，维持法定的秩序或者状态，具有事后救济性。

　　改正违法行为，包括如下内容：首先是停止违法行为，并积极主动地协助行政处罚实施机关调查取证。其次是消除违法行为所造成的不良后果，以恢复违法行为实施之前的状态。第三是若违法行为造成了损害，则要依法承担民事责任，依法予以赔偿。有些违法行为可以在受到处罚后立即改正，因而，行政机关实施行政处罚时应当责令改正违法行为;而有些违法行为的改正则需要一定的时间，如拆除违法建筑物、治理已被污染的环境、补种毁坏的树木等，故应责令其限期改正。

　　二、关于责令限期拆除行为和行政处罚的关系

　　责令改正或者限期改正违法行为，既可以单独适用，亦可以和行政处罚合并适用。《行政处罚法》第二十三条规定：“行政机关实施行政处罚时，应当责令当事人改正或者限期改正违法行为。”这一规定实际上是为行政处罚机关设置了一种作为义务，即针对违法行为，不能仅实施行政处罚了事，而应当责令改正违法行为。

　　我国现行法律、法规有关行政处罚的规定，大多设有“责令改正或限期改正”的规定。有些法律、法规将责令改正或者限期改正违法行为设定为行政处罚的前置性条件，即规定首先要责令违法行为人改正或者限期改正违法行为，逾期不予改正的，才可给予行政处罚，如《药品管理法实施条例》第七十七条。《行政处罚法》第二十三条是基于我国有关具体法律、法规的规定进行的总结性规定。但该条规定并未将责令改正或者限期改正违法行为设定为行政处罚的前置性条件，而是规定了行政处罚和责令改正或者限期改正违法行为并行的情形。也就是说，责令改正或者限期改正违法行为有三种适用形态：其一是单独适用，并不伴随行政处罚;其二是作为行政处罚实施的前置程序;其三是和行政处罚并行适用。

　　同样，根据2008年1月1日颁布实施的《中华人民共和国城乡规划法》、2012年1月1日颁布实施的《中华人民共和国行政强制法》中，也将责令限期改正行为，作为一项行政强制措施来表述。根据后法优于前法之规定，应当将责令限期拆除行为看做是一项行政强制措施，而非行政处罚。

　　这一点也在《国务院法制办公室对四川省法制办<关于“责令限期拆除”是否是行政处罚行为的请示>的答复》(国法秘函[2000]134号)中得到印证，该答复如下：根据《中华人民共和国行政处罚法》第二十三条关于“行政机关实施行政处罚时，应当责令改正或者限期改正违法行为”的规定，《中华人民共和国城市规划法》第四十条规定的“责令限期拆除”，不应当理解为行政处罚行为。

　　三、关于责令限期拆除行为是否为可诉行政行为

　　一般来说，被拆迁老百姓收到行政机关作出的《责令限期拆除通知书》或者《限期拆除决定书》，在该文书中都确定了自行拆除的内容和期限，以及逾期不履行的法律后果将会导致行政强制执行，其对行政相对人财产权益影响的方式是直接的，无需其他行政行为的介入即可直接进入执行程序。因此，针对有观点认为责令限期拆除行为仅属于具体行政行为作出前的程序性准备行为，对此笔者亦不敢苟同。很显然，从行政行为的主体、职能和法律三要素判断，行政机关以各类通知或者告知方式作出的责令限期拆除行为符合具体行政行为的要素特征。即使通知中有允许相对人陈述、申辩的权利表述，也属于装饰性的伪装，对相对人不利的处理内容既已决定，这种表述恰恰掩藏了当事人的权利救济途径的内容，严重违反了国务院的《全面推进依法行政实施纲要》第20条的规定。

　　由于责令限期拆除行为属于行政强制措施，不属于行政处罚行为。此外，根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条之规定，只有县级以上人民政府城乡规划主管部门有权作出责令限期拆除行为。因此，对于具备强制执行内容的责令限期拆除行为，被拆迁人完全可以通过提起行政复议或者行政诉讼的方式，阻止或者延缓随之而来的强制拆除行为。

　　综上，笔者认为，“责令限期拆除行为”这种行为属于可诉的具体行政行为，虽然不属于行政处罚，但作为一种对行政相对人产生实质权利义务影响的独立行政行为，在实践过程中往往被有关行政执法部门滥用作为执法依据，被拆迁老百姓遇到上述情况一定不要掉以轻心，要及时寻求专业律师的帮助，通过正当的法律途径来进行救济，才能保障自己的合法权益不受违法侵害。