药品质量安全事关人民群众身体健康甚至生命安全，事关社会和谐稳定，随着人们生活水平的提高，药品质量安全问题越来越引起人们的重视。统计数据显示，药品质量安全问题主要集中在生产、销售或使用假药、劣药等几个方面，相关犯罪在医药行业涉及的犯罪案件中占比最高。
医药质量安全无小事，药企的生产经营环节始终是药品监管部门长期严格管控的一环，因此，为保证药品质量安全合规，医药生产经营企业要全面落实主体责任，合法合规经营，健全质量管理体系，严格执行和实施药品研发、生产、经营质量管理规范，不断加强药品生产、经营质量安全管理，牢牢守住药品质量安全合规底线，确保百姓用药安全、有效。
一、药品质量安全执法现状
在历时数年的强监管下，我国医药行业产品质量总体上有了明显的提升，市场秩序也日益规范。但是，医药行业产品质量的深层次问题依然存在，近几年来，生产、销售假药、劣药等违法犯罪案件时有发生，网络售假贩假问题越发突出，制售假劣药品逐渐成为药品监管部门执法的重点，司法机关对相关犯罪也保持着从严打击的高压态势。
国家药监局发布的最新统计数据显示，2020年，全国各级药监部门认真贯彻落实食品药品安全“四个最严”要求，组织开展对药品生产经营企业的监督检查，严厉打击制售假劣药品违法行为。全国共查处生产销售和使用假劣药案件7361件，货值金额52317.17万元，罚款129534.26万元，吊销许可证38件。
刑事司法方面，公安机关也对制售假劣药品犯罪发起强大攻势，自2019年7月首次部署严厉打击“食药环知”等民生领域犯罪的“昆仑”专项行动以来，公安部已连续开展4届“昆仑”专项行动。据公安部最新消息，2019年以来，全国公安机关重拳打击制售假劣药品等犯罪，共侦破制售假药劣药、非法经营药品犯罪案件1.2万余起，抓获犯罪嫌疑人1.7万名，有力维护了人民群众生命健康。
二、如何认定假药、劣药
2019年新修订的《药品管理法》对“假药”、“劣药”的定义进行了修改，采用列举的方法对假药、劣药进行界定，删去了旧法关于“按假药论处”、“按劣药论处”的规定，并且在范围上也进行了限缩，具体变化见表1。
表1 新旧《药品管理法》对假药、劣药的界定对比表
| 假药 | 劣药 | ||
| 旧法 | 新法 | 旧法 | 新法 |
假药: (1)药品所含成份与国家药品标准规定的成份不符的; (2)以非药品冒充药品或者以他种药品冒充此种药品的。 按假药论处: (1)国务院药品监督管理部门规定禁止使用的; (2)依照本法必须批准而未经批准生产、进口，或者依照本法必须检验而未经检验即销售的; (3)变质的; (4)被污染的; (5)使用依照本法必须取得批准文号而未取得批准文号的原料药生产的; (6)所标明的适应症或者功能主治超出规定范围的。 | 假药: (1)药品所含成份与国家药品标准规定的成份不符; (2)以非药品冒充药品或者以他种药品冒充此种药品; (3)变质的药品; (4)药品所标明的适应症或者功能主治超出规定范围。 | 劣药: 药品成份的含量不符合国家药品标准的 按劣药论处: (1)未标明有效期或者更改有效期的; (2)不注明或者更改生产批号的; (3)超过有效期的; (4)直接接触药品的包装材料和容器未经批准的; (5)擅自添加着色剂、防腐剂、香料、矫味剂及辅料的; (6)其他不符合药品标准规定的。 | 劣药: (1)药品成份的含量不符合国家药品标准; (2)被污染的药品; (3)未标明或者更改有效期的药品; (4)未注明或者更改产品批号的药品; (5)超过有效期的药品; (6)擅自添加防腐剂、辅料的药品;(7)其他不符合药品标准的药品。 |
从对比表可以看出，新法将旧法中“按假药论处”、“按劣药论处”的内容合并到“假药”、“劣药”的定义中，并且对一些具体条款进行了调整，如将被污染的药品从“按假药论处”调整到劣药的定义中。对于未经国内注册但已在国外上市的药物，新法不再将其视为假药，而是单独列明予以规定（禁止未取得药品批准证明文件生产、进口药品），此外，旧法中规定的使用未经批准的原料药、包装材料和容器的药物，新法不再将其视为假药或劣药，而是单独列明予以规定（禁止使用未按照规定审评、审批的原料药、包装材料和容器生产药品）。综合来看，新法的修改使假药、劣药的概念得以进一步界定和厘清，假药、劣药概念更为契合本质，符合执法实践，有助于打击危害药品安全的违法犯罪行为。
三、生产、销售假药、劣药的法律责任
（一）行政责任
表2 生产、销售假药、劣药的行政责任
| 序号 | 责任主体 | 行政责任 |
| 1 | 生产、销售假药者 | 没收违法生产、销售的药品和违法所得，责令停产停业整顿，吊销药品批准证明文件，并处违法生产、销售的药品货值金额十五倍以上三十倍以下的罚款;货值金额不足十万元的，按十万元计算;情节严重的，吊销药品生产许可证、药品经营许可证或者医疗机构制剂许可证，十年内不受理其相应申请:药品上市许可持有人为境外企业的，十年内禁止其药品进口。 |
| 2 | 生产、销售劣药者 | 没收违法生产、销售的药品和违法所得，并处违法生产、销售的药品货值金额十倍以上二十倍以下的罚款;违法生产、批发的药品货值金额不足十万元的，按十万元计算，违法零售的药品货值金额不足一万元的，按一万元计算;情节严重的，责令停产停业整顿直至吊销药品批准证明文件、药品生产许可证、药品经营许可证或者医疗机松制剂许可证。 |
| 3 | 法定代表人、主要负责人等责任人员 | 没收违法行为发生期间自本单位所获收入，并处所获收入百分之三十以上三倍以下的罚款，终身禁止从事药品生产经营活动，并可以由公安机关处五日以上一五日以下的拘留。 |
| 4 | 药品使用单位 | 按照销售假药、零售劣药的规定处罚;情节严重的，法定代表人、主要负责人、直接负责的主管人员和其他责任人员有医疗卫生人员执业证书的,还应当吊销执业证书。 |
| 5 | 提供运输、储存等便利条件者 | 没收全部储存、运输收入，并处违法收入一倍以上王倍以下的罚款;情节严重的，并处违法收入五倍以上十五倍以下的罚款:违法收入不足五万元的，按五万元计算。 |
值得注意的是，新《药品管理法》删除了旧法中被认定为假药、劣药的几种情形，尽管这些情形不再被认定为假药、劣药，但同样会受到严厉的行政处罚，例如，新《药品管理法》第一百二十四条规定的“（1）未取得药品批准证明文件生产、进口药品；（2）使用采取欺骗手段取得的药品批准证明文件生产、进口药品；（3）使用未经审评审批的原料药生产药品；（4）应当检验而未经检验即销售药品；（5）生产、销售国务院药品监督管理部门禁止使用的药品；（6）编造生产、检验记录；（7）未经批准在药品生产过程中进行重大变更”几种情形仍会处以与生产、销售假药基本相同的行政处罚。
（二）刑事责任
长期以来，生产、销售假药罪和生产、销售劣药罪是我国刑法为惩治危害药品安全犯罪设置的主要罪名，但从实践的角度看，生产、销售行为的范围有限，难以涵盖全部涉药品类犯罪行为。为此，刑法修正案（十一）增加了提供假药、劣药罪和妨害药品管理罪，彰显出全方位惩治危害药品安全犯罪的态度。值得注意的是，最近施行的《关于办理危害药品安全刑事案件适用法律若干问题的解释》第九条明确将提供生产经营场所、提供虚假研究报告等帮助行为认定为危害药品安全犯罪的共犯。
表3 药品安全犯罪的刑法规制
| 序号 | 法律法规 | 条文内容 |
| 1 | 《刑法》第一百四十一条【生产、销售、提供 假药罪】 | 生产、销售假药的，处三年以下有期徒刑或者拘役，并处罚金;对人体健康造成严重危害或者有其他严重情节的，处三年以上十年以下有期徒刑，并处罚金;致人死亡或者有其他特别严重情节的，处十年以上有期徒刑、无期徒刑或者死刑，并处罚金或者没收财产。 药品使用单位的人员明知是假药而提供给他人使用的，依照前款的规定处罚。 |
| 2 | 《刑法》第一百四十二条 【生产、销售、提供劣药罪】 | 生产、销售劣药，对人体健康造成严重危害的，处三年以上十年以下有期徒刑，并处罚金:后果特别严重的，处十年以上有期徒刑或者无期徒刑，并处罚金或者没收财产。 药品使用单位的人员明知是劣药而提供给他人使用的，依照前款的规定处罚。 |
| 3 | 《刑法》第一百四十二条之一【妨害药品管理罪】 | 违反药品管理法规，有下列情形之一，足以严重危害人体健康的，处三年以下有期徒刑或者拘役，并处或者单处罚金:对人体健康造成严重危害或者有其他严重情节的，处三年以上七年以下有期徒刑，并处罚金:(1)生产、销售国务院药品监督管理部门禁止使用的药品的;(2)未取得药品相关批准证明文件生产、进口药品或者明知是上述药品而销售的;(3)药品申请注册中提供虚假的证明、数据、资料、样品或者采取其他欺骗手段的;(4)编造生产、检验记录的。 有前款行为，同时又构成本法第一百四十一条、第一百四一二条规定之罪或者其他犯罪的，依照处罚较重的规定定罪处罚。 |
| 4 | 《关于办理危 害药品安全刑事 案件适用法律若干问题的解释》第九条 | 明知他人实施危害药品安全犯罪，而有下列情形之一的，以共同犯罪论处:(1)提供资金、贷款、账号、发票、证明、许可证件的;(2)提供生产、经营场所、设备或者运输、储存、保管、邮寄、销售渠道等便利条件的;(3)提供生产技犬或者原料、辅料、句装材料、标签、说明书的:(4)提供虚假药物非临床研究报告、药物临床试验报告及相关材料的;(5)提供广告宣传的;(6)提供其他帮助的。 |
四、行政处罚典型案例
司法实践中，药品生产经营企业因生产、销售假药、劣药而被处罚的违法事实主要集中在以下几方面：（1）生产或销售的药品成份的含量不符合国家药品标准；（2）更改产品批号或有效期；（3）销售过期的药品；（4）药品所含成份与国家药品标准规定的成份不符；（5）适应症或者功能主治超出规定范围等。
生产、销售假药、劣药面临的行政处罚主要有：没收违法生产、销售的药品，没收相关物料设备及违法所得，并处罚款，情节严重的将被吊销药品批准证明文件、药品生产许可证等，如果构成犯罪，还将被移送司法机关追究刑事责任。
表4 行政处罚典型案例
| 序号 | 企业名称 | 处罚日期 | 违法事实 | 处罚结果 |
| 1 | 四川紫荆花药业有限公司 | 2022.04.01 | 当事人生产、销售不符合标准规定的中药饮片红参片的行为违反了《药品管理法》第九十八条第一款的规定。 | 没收涉案药品;没收违法所得 728元;处货值金额3倍的罚款 30 万元 |
| 2 | 青白江墨知中医诊所 | 2022.01.28 | 当事人(药品使用单位)购进的对乙酰氨基酚片、柴胡注射液、阿胶均超过有效期，涉嫌使用劣药，按照销售假药、零售劣药的规定处罚。 | 没收涉案药品;罚款8万元 |
| 3 | 成都市天府新区华阳锦湖堂药房 | 2022.01.07 | 当事人销售超过有效期的硫酸沙丁胺醇片5瓶、呋喃唑酮片 100 片，属于销售劣药的行为。 | 没收涉案药品;没收违法所得 46.5元;罚款 10 万元 |
| 4 | 保山市民心药业有限责任公司 | 2021.09.09 | 销售的标示为安徽强正中药饮片有限公司生产的药品“骨碎补(批号:20190801)“性状”“鉴别”项下的“显微鉴别、薄层色谱”、“含量测定”均不 符合规定，被认定为假药。 | 没收涉案假药;没收违法所得3452.75 元;处货值金额 15 倍罚款150 万元;责令停业整顿;没收企业负责人违法行为期间收入 6.54 万 30%罚款 1.96 万元 |
| 5 | 北京振东康远制药有限公司 | 2021.01.19 | 当事人生产的碳酸钙 D，片(I)批号:20190994、20191264，经检验，含量测定不符合规定，被认定为劣药。 | 没收涉案药品;没收违法所得 19.89万元;处货值金额1 倍罚款 19.90万元 |
| 6 | 长春新安药业有限公司 | 2020.09.27 | 经检验，当事人生产的止痛风湿丸(批号:20200103)“溶散时限”不符合规定，未在 60 分钟内完全溶散，被认定为劣药。 | 没收涉案药品;没收违法所得 2.37万元;处货值金额15 倍罚款 200.85万元 |
| 7 | 通化斯威药业股份有限公司 | 2020.08.06 | 当事人编造胃立康片、解郁安神片和炎立消胶囊的批生产记录;更改胃立康片、解郁安神片生产批号，按劣药论处。 | 没收涉案药品;没收违法所得 22.15万元;处货值金额2 倍罚款 61.23 万元 |
| 8 | 清远百姓大药房医药连锁有限公司 | 2020.07.28 | 当事人销售的海龙(批号:180301)“性状”不符合规定，属于以非药品冒充药品或者以他种药品冒充此种药品的情形，按假药论处。 | 没收涉案药品;没收违法所得 1.09万元 |
五、药企合规建议
合规是药品生产经营的基本要求，未来药品质量监管将会继续保持高压态势，药品研发、生产、经营、使用全流程飞行检查将成为常态。药品生产经营不合规行为不仅会引发药品监管部门的行政调查和处罚，还可能产生针对企业和主要负责人员的刑事责任，并导致企业遭受沉重甚至不可弥补的重大打击。
从实践来看，药品质量安全的合规风险存在于药品研发、生产、流通、使用等产业链的各个环节。因此，建议药品生产经营企业强化质量主体责任，严格依法依规，制定药品质量安全合规制度，全面落实药品研发、生产、经营等各阶段的质量管理规范，严控药品质量，避免潜在的行政违法及刑事处罚风险。
1、研发环节
研发数据是评估药物安全性、有效性的主要考量因素，对于药品能否顺利通过审批上市有着至关重要的影响。研发阶段的主要合规风险是提供虚假的临床前研究数据和临床资料获得药品注册许可。
临床资料是药品安全性和有效性的重要依据，在临床研究阶段，药企有义务对临床试验进行质量管理。实践中，药企通常会聘请CRO公司开展临床试验工作，因此，在与CRO公司建立合作关系时，应开展对CRO公司的尽职调查，重点关注人员配备情况、内部管理的规范性、项目管理能力等，此外，还需要对CRO公司工作的合规性和数据质量加强监督。为确保临床数据的真实、可靠，临床试验应严格按照最新《药品临床试验质量管理规范》（GCP）的要求开展，以保证所有临床数据的可靠性以及数据处理过程的正确性。
2、生产环节
药品生产环节直接决定药品的质量与安全，随着GMP认证的取消，药品监管由静态的节点式监管调整为动态的全过程监管，由更严密的事中事后监管取代了繁琐的事前审批，药品生产活动将面临更加严格的监管。生产环节影响药品质量的违法行为包括：使用未经审评审批的原料药、未经批准进行生产过程重大变更、使用未经审评的直接接触容器或包装材料、未按照GMP相关要求进行操作以及违规委托生产等。
因此，为保障药品生产的合规性，药企应主动开展药品安全风险管理，加强药品在生产环节的合规管理，遵守国家药品管理的法律法规要求，按GMP及相关药品监管规范性文件、标准和技术指南要求，依据风险管理的原则建立健全有效的质量管理体系并对质量管理体系运行过程进行风险评估和持续改进，按批准的注册工艺，持续稳定地生产出质量可控、符合规定标准的药品。
3、流通环节
流通阶段影响药品质量安全的行为包括：未取得《药品经营许可证》经营药品或超出许可证经营范围经营，药品采购与验收不规范，药品储存、保管与运输不规范，销售假药和劣药等。为加强药品经营质量管理，药品批发和零售企业应当严格遵守《药品经营质量管理规范》（GSP），建立质量管理体系，加强药品经营质量管理，规范经营行为，在药品采购、储存、销售、运输等环节采取有效的质量控制措施，确保药品质量安全，并按照国家有关要求建立药品追溯系统，实现药品可追溯。
4、使用环节
药品使用环节，医疗机构在购进药品时，应建立并执行进货检查验收制度，验明药品合格证明和其他标识。此外，医疗机构应当有与所使用药品相适应的场所、设备、仓储设施和卫生环境，制定和执行药品保管制度，采取必要的冷藏、防冻、防潮、防虫、防鼠等措施，保证药品质量。
对于自行配制制剂的医疗机构，为做到依法合规经营，应满足以下要求：首先应取得医疗机构制剂许可证，有能够保证制剂质量的设施、管理制度、检验仪器和卫生环境。其次，医疗机构应按照经核准的工艺进行配制并按规定质检，所需的原辅包等应当符合药用要求。最后，配制的制剂不得在市场销售。
