行政协议单方变更解除的司法认定

叶鸿煜 福建信实（集美）律师事务所

摘要

行政协议制度是适应现代社会对依法行政的要求而产生的一种制度。行政协议是一种新兴的灵活的行政方式，在我国的实践中得到了广泛地应用。在我国，行政诉讼中，当事人单方面撤销权是一种新型的民事诉讼权利，其行使方式也是一种新型的民事诉讼方式。单方面地解除合同权利是一种特殊的权利，这种权利不受相对人的意愿的制约，可以单方面地改变合同的内容，也可以单方面地解除合同。单方变更解除权是法律所赋予的行政机关的特权，其在行使时不需要与相对人进行约定，可以直接单方面作出，但对其行使又有一定的行使条件。当前，理论界对单方变更解除权的研究还没有进行足够的深度，在现行的法律规定中，没有对如何检查单方变更解除权行使引起的争议进行详细、明确的规定。所以，对司法审查的规则和内容进行明确，可以对行政机关的权力进行有效的监督，解决实际工作中由于实施该特权而引发的纠纷，实现行政相对人的权益的充分保障，都有着十分重要的价值。

关键词：行政协议；单方变更解除；司法认定

一、绪论

（一）研究背景及意义

目前，我国现行的行政优益权法律制度存在着许多问题，如内容分散，规定模糊等；但是，在我国的民事诉讼中，以当事人单方面撤销或撤销为主要内容的诉讼案件所占的比重却很大。这些案例包括：唐仕国诉贵州省关岭布依族苗族自治县政府征收与补偿案，惠州市宝丰房产发展有限公司诉博罗县土地管理局土地专用权案，抚州市政府征收与补偿案，以及曾滔诉抚州市政府征收与补偿案等等。因此，对行政协议中单方变更与解除权的行使条件、行使方式和救济方式等进行了进一步的明确，这样才可以真正实现依法行政。

目前学界对于单方面的撤销或撤销权的探讨，主要是在法律法规等方面进行，而这一问题的解决并非一蹴而就；在这一背景下，对我国法院单方面撤销或撤销诉讼的审判实务进行归纳和分析，是十分必要的。在对具有代表性的案件进行筛选和分析的过程中，我们不难看出，当客观情况出现改变的时候，政府可以根据自己的行政责任，来行使单方变更与解除权，以维护公众的利益。与此同时，在司法审查中，法院对单方变更与解除权案件的主要争议焦点都是在行使条件、行使方式以及对相对人的救济这三个方面，其中包含了但不局限于对公众利益的认定标准、正当程序的遵守、相对人的赔偿等问题。但是，就本案中的纠纷所牵涉到的法律问题，各地法院在判决上的看法却不尽相同，许多地方的再审方法甚至是判决的角度都有待商榷。文章从个案经验的视角出发，从单方变更与解除权的行使条件、行使方式以及对相对人的救济等几个方面，剖析了法院在司法审查中所面临的问题，并给出了一些改进的意见。

（二）国内外研究现状

1.单方变更与解除权的特点和行使条件研究

闰海和宝丽先生在其《公用事业特许经营中行政优益权探究》中详细论述了其特征，认为其具有法定性、专属性、公益性和强制性四大特征，而其权能中的一项即单方面改变和撤销，必然是其权利的一种。“行政协议中单方变更与解除权属于一种行政特权，在实施过程中，行政机关不需要与相对人达成合意，这与民事合同有很大区别，在民事合同中，当事人之间的关系是对等的，在原则上，改变或解除合同必须经过双方协商同意。”但是，相对于其他行政权而言，该权利具有较弱的约束力，因此，应充分考量该权利对于被上诉人的效力。

杜承铭、徐凤霞在其《关于行政合同单方变更与解除》一文中，就该权利的适用情形作了详尽的阐述。本文从两个方面论述了两个方面分析了两个方面：第一，从两个方面分析了两个方面的原因；而政府机构在这一协定中的特殊地位，则源于它对公众利益的保护。张春燕教授《论公共服务型政府》指出，当行政合同的持续存在会给公众带来极大的损失时，应当给予其单方面改变或者终止合同的权利。政府之所以具有正当性，并不是为了治理一个社会，而是为了向一个普通民众提供一种公共服务。在行政协议中所反映的权利和义务关系，与一般的民事合同不同，它并不是在追求个人利益的最大化。与此类似，在行政机构提供公共服务的方式中，行政协议是一个很关键的环节。但是，当行政协议持续履行会导致公众利益受到损害的时候，出于保护大多数人的利益，行政机关就需要一种在特定条件下，可以单方面变更与解除行政协议的特权。

2.单方变更与解除权的行使方式研究

《论行政主体对行政契约的单方变更权》中，李步平认为，当行政行为发生时，必然会出现无法掌控的情形，而行政诉讼则是制约该情形的一种有效手段。在行政协议中，行政程序的执行应当从两个方面进行：1.告知。在公共利益受到侵害，而需要单方面改变与解除权的行政协议时，应该以书面的方式将其告知给对方，并确保对方能够接到通知。2、接受建议。在实施过程中，要注意倾听被诉人对于行政协议的修改和撤销情况的看法，并给予正面的反馈。

张鲁萍在其《行政协议优益权行使的司法审查一一基于对部分司法判决书的实证分析》一文中较为详尽地论述了行政协议优先权行使过程中的程序性违规情形。她相信，当前，我们国家并没有制定一部具体的行政程序法，而且，在法律上，也没有对单方面的改变和解除权进行制度上的规范，所以，对于在执行单方面改变和解除权的行政合同时，应当遵守何种程序，在实际的法律中，是没有相应的法律基础的，这就不可避免地造成了法院在进行审核时，会出现不同的判断准则。吴俊教授的《行政协议争议诉讼要件研究》提出，应当对当事人单方面撤销或撤销的权利加以规范，并在此基础上兼顾公众与私人之间的关系。在某些特殊的情形下，行政主体与行政相对人处于一种临时的不平等状态。

3.单方变更与解除权的救济制度研究

王芳在其《行政优益权行使的正当性及限制》中，阐述了行政优益权行使过程中，单方面改变和撤销的救济途径。笔者主张，在行使单方面的改变和撤销权时，应当给予相对人足够的赔偿。“这里需要指出的是，刘海靖先生在《浅析行政合同中的单方变更与解除权及其规制》中，从损害补偿的角度对此作了进一步的说明，他提出，如果被认定为不合法，那么，就应当给予行政机关一定的补偿，同时，还应当明确，行政机关有权要求行政机关给予相应的补偿，而且，其补偿数额应当包括直接损害和间接损害。”

傅江浩、陈云等人在《我国行政合同制度建设透视》中区别分析了行政协议中的损害赔偿问题，并指出损害赔偿的确定是此类争议中损害赔偿问题的关键。根据林莉红主编的《中国行政救济理论与实务》一文，我国的行政赔偿仅限于法定行为所造成的损害，无法实现对相对人的适当赔偿。

二、行政协议单方变更与解除权行使的特点

本文认为，在我国现行法律规定中，对行政合同的修改、撤销权的适用范围进行了界定，并对其适用范围进行了界定。从立法上看，我国现有的《中华人民共和国行政诉讼法》中关于行政合同单方面改变或终止的规定比较分散，规定也比较模糊。所以，对于我国的行政合同中存在的单方面变更和解除权纠纷，在我国的司法实践中可以找到最为直接的证据。

在《无讼》《中国裁判文书》等网络平台上，输入“行政优益权”“单方变更”“单方变更与解除”等关键字进行高层次搜索（截至2021年12月31日），排除重复和无效的案件，共获得32个案件，案件种类包括三类：土地征收与补偿、招商合作、特许经营（包括13个）、11个招商合作、8个特许经营）。在对典型案件中，行政协议单方变更与解除权的行使方式进行分析之后，我们不难看出，当客观条件出现改变的时候，行政机构根据其自身的行政管理责任，出于维护公众利益的目的，所行使的权利。

（一）单方变更与解除权的行使具有行政性

从实质上看，行政主体单方面改变或撤销权是一项特殊的行政行为，其实质是一项特殊的行政行为。

第一，行政诉讼当事人单方面的变更和撤销权的行使，其目的在于实现自己的权利。在赵洪燕诉方城县规划局的城乡建设与规划管理权纠纷一案中，由于房屋被法院冻结，方城县规划局判决撤销该房屋的房屋。但是，经再审后，最高人民法院仍以方城县规划局不是出于行政性原因而单方面行使解释权，这一点没有任何事实及法律根据。该案例表明，行政机关的单方面变更和解除权不能随意行使，必须以其履行适当的行政责任为条件。

第二，在对其单方面的改变和撤销权的行使中，政府起着支配作用。当行政机关单方面改变和解除行政协议的时候，相对人通常都是处在一种比较消极的状态，虽然在一些特定的情况下，相对人也有相应的知情、申诉甚至协商的权力，但是，最后的改变和解除都是由行政机关来确定的。在《长阳火烧坪水业有限公司诉长阳土家族自治县火烧坪乡人民政府专营权案》中，火烧坪乡政府在原与长阳火烧坪水业有限公司签署的投资协议之附加条款中，已明确规定：长阳公司在本地设厂后，乡政府不再核准其他机构或人员在本地设厂；此后，在没有得到长阳公司同意的情况下，乡人民政府就同意了这个新的自来水工程。在法庭的审判中，火烧坪乡根据地方发展的需求，在没有得到长阳公司的同意的情况下，擅自建立了一个新的建设工程，这是一种单方面的改变，故对于长阳公司关于这一行为违反了法律法规的要求，不能予以支持。从本案中我们可以看到，在我国的行政诉讼中，行政主体单方面改变行政合同的行为并不要求与相对人一致。

（二）单方变更与解除权行使基于对公共利益的维护

在此基础上，本文从理论上对我国当前的立法现状进行了分析。而在这一过程中，私人利益与公众利益之间的关系，我们也会尽量在保证公众利益的前提下，对两者进行平衡。同时，其单方面的撤销与撤销权也应以公众利益的保护为出发点。另一方面，如果不对个体的私利进行适当的约束，就会对社会公众产生不利影响。为达到最大限度的社会利益，在行政协议的建立和执行中，由于个人的利己性质，可能会对社会公众造成损害，此时，行政机关就必须利用自己的行政权力－－单方面的改变和解除权来解决这个问题。

例如，在《田先敲与武汉市江夏区征地与补偿》一案中，江夏区根据地方城市规划的要求，对原与田先敲签署的征地与补偿协议进行了修改。又如《长阳火烧坪水厂》与《长阳土家族自治州火烧坪乡政府特许权》一案，因地方经济发展与用水需要，由火烧坪乡政府单方面修改行政合同。

（三）单方变更与解除权的行使因客观情况发生变化

在签署了行政协议之后，由于客观条件的改变，如果再继续执行，就会损害到公众的利益，所以，为了保护并实现公众的利益，行政机关就必须要行使其单方面的变更与解除权。

以《珠海军安实业（集团）有限公司与珠海高栏经济开发区管委会海产与渔业处合作专营权案》为例，高栏港海产与渔业处以“军安公司及其法定代表人、高管利用原有的海产，进行了非法采砂、非法采矿等非法活动，并对该海产产生了重大的影响”为由，提出了撤销该海产项目的申请。在此情形下，高栏港海事与渔业处有权撤销原有的合同。又例如，在马俊贵与林甸县民政局“联营”一案中，林甸民政局因被告管理不善，未按规定支付员工工资和社保，致使员工屡次投诉，造成不良后果，因此林甸民政局撤销了双方签订的《关于共同开发建设林甸殡仪馆的合同书》。而被告则以“按国法要求实行火化”为借口，以“按土埋”为借口，向普通民众索要“火化”，现已被警方以刑事罪名立案侦查。从这一点来看，行政主体单方面改变或终止的原因，往往是因为客观条件的改变。

在这两个案件中，存在着非法采砂采矿、群体上访等客观情形，从而给生态环境和社会稳定带来了很大的损害，因此，为了保护公众利益，行政机关终止了原有的行政协议。可见，在我国，行政诉讼中，行政诉讼当事人单方面改变或撤销的程序应当遵循以下几个基本原则：1、客观情况发生改变；2、对公众有重大危害的；3、行政机关出于公益目的，可以单方面地改变和撤销权。与步骤一中的客观形势变化相联系，对步骤二中的公众利益是怎样受到了侵害进行了推断，从而为步骤三中的保护公众利益和行使单方变更与解除权提供了充足的依据。应该指出的是，在一些判决书的描述中，将行政管理的需要或公共利益需要作为单方变更与解除权的行使条件，但事实上，行政管理的需要在实质上也是为公共利益而服务的，在法庭进行审判时，仍然遵循着这一逻辑。

这里的客观情况变化应该是广义的，它包含了但不局限于政策的变化、法定理由的出现、自然灾害、相对人违法犯罪、城市规划的调整等。总体而言，当客观条件发生改变时，其最后可否行使单方面的撤销或变更，仍应以公众利益为考量。

三、单方变更与解除权案件的司法审查现状

在对选择的几个具有代表性的案例进行分析的过程中，我们不难看出，在关于行政协议单方变更与解除权的案件中，法院的争论焦点集中在三个方面，即：公共利益的界定的18例、正当程序的15例、相对人救济的14例。因一宗案子常有多个争议点，所以总人数多于罪例）。但是，对于这三个主要的问题，司法实践中却出现了一些认识上的缺陷，比如，对公益行为的判断标准不统一，对正当程序的判断不够等等。

（一）司法审查中的主要争议焦点

1.关于公共利益如何界定

一些学者将公共利益的边界称为“公共利益的标准”，而“公共利益”是单方变更与解除权行使的根本条件。在这类案例中，对“公共利益”的界定也成了案件最大的争论焦点。“公益”是指“公益”这一判断标准，如果“公益”的判断不能精确地确定，就会造成“公益”对行政合同“单方面”的“无效”，从而造成“行政权”的滥用。而相对人在这个时候，不但会面对着自己的权益受到损害，而且会由于找不到相应的法律规范依据，而失去了获得侵权救济的机会。在不能确定公共利益标准的情况下，单方面变更与解除权的行使也会偏离原来维护公共利益的目的，从而导致以公共利益之名，勾结他人，对第三方的合法利益造成损害，甚至是在公共利益的名义下，进行权力寻租。

在“王明洪诉关岭布依族苗族自治县人民政府拆迁一案”中，原告王明洪以被征收人身份，与关岭县政府拆迁办公室签署了《关岭县城市棚户区改造房屋征收安置补偿协议》，并以此为依据，双方就本案中被告的住房及其附属设施进行了拆迁，并以该住房的其他部分为标的，以王明洪的住房和附属设施作了相应的补偿。但是，当王明洪的房子被拆迁时，关岭布依族苗族自治县政府却以该房子的所有权属于花江粮食管理局而不同意按照原来的拆迁补偿合同来对王明洪的房子进行拆迁。在审判过程中，法院认定，只有当国家的法律政策和合同的基本事实改变时，以及执行协商会造成了国家的严重损害时，行政机关对合同的单方面变更、解除权，其权利才可以得到执行，所以，被告关岭县政府单方面解除合同的做法并无国家的有关政策的事实根据，所以，该权利并未得到支持。在本案中，法庭认为公众利益既是一种政府的政策需求，也是一种对具体案情的必要条件。

2.关于是否遵循正当程序

依法行使行政职权，尤其是在作出损害相对人权益的重大决策时，应当以严格的诉讼程序来保护诉讼相对人的合法权益。因为，行政协议的订立、履行和解除都具有协议性的特点，因此，以公共选择理论的“理性经济人假设”为基础，行政机关经常使用单方变更与解除权，“他只是在他觉得这么做有利于强化自己的位置的时候，他才会去维护他人的利益”，从而诱导了合同相对人不遵守行政程序，从而造成了相对人的程序利益的缺乏，从而造成了对其实体权益的侵犯。

在惠州市宝丰置业有限公司诉博罗县国土局“投资合作”一案中，最高人民法院在该案中，认定两个《国有建设用地使用权出让合同》的终止涉及被诉人的切身利益，故应保障被诉人的陈述、申辩和听证的权利。可见，在本案中，法庭更关心的是机构有没有按照适当的规定进行适当的诉讼。总体而言，行政机关行使单方变更与解除权，除了要将维护和实现公共利益作为其行使条件之外，在行使权力的过程中，行政机关的行为能否得到事实和法律依据的支撑，以及能否通过正当程序保障相对人身权，在庭审中就成为法院审查的焦点。

3.关于对相对人如何救济

对行政行为进行合法性审查，保护公民、法人及其他组织的合法权利，是我国行政诉讼的起点和归宿。所以，对行政协议纠纷的救济也经常被学者定义为“在行政协议中的当事人的权益遭到侵犯的时候，针对这种侵害所进行的救济措施，以此来降低行政协议中相对人的损失。”

在长阳火烧坪水厂诉长阳土家族自治县火烧坪乡人民政府的乡政府专营权一事中，最高人民法院认定，对于受影响的部分，应按照《火烧坪集镇供水工程可行性研究报告》中关于工程投资概算、工程折旧年限、协议条款修改时火烧坪水厂经营状况、火烧坪乡政府在协议条款修改之前的意愿、协议条款的修改对其所产生的影响、已停业数年且已被吊销的实际情况等进行合理的赔偿。可见，最高人民法院认为，赔偿的数额应当结合多种因素进行权衡。

（二）司法审查中存在的主要问题

1.缺乏系统全面的规范依据

目前，在中国制定的法律中，只有《行政诉讼法》第12、78条以及《适用解释》第11、14、15条涉及行政主体单方面解除合同的权利，只有《适用解释》第15条明确了为了公益目的和其他合法原因两种情形下，才能作为行政主体单方面解除合同的权利。

关于对行政协议进行司法复审的规制，目前尚无专门的立法。我国现行的立法中，对于可以单方面改变和撤销的立法规定也比较有限，并且从整体上来看，分布比较分散，规定比较笼统。同时，我国有关法律的法律效果不够理想，不具有普遍性，缺少可供参考和应用的司法解释。《适用解释》对行政合同争议中的诉讼时效、起诉期限和诉讼费等问题进行了规定，对行政合同的变更和解除问题却鲜有提及。当前，在法院进行司法审查的基础上，以单行行政法和地方政府规章为基础，但是，这些法律法规基本是从一个角度对单方变更解除权进行了规定，缺少了统一的原则和精神，也缺少了普适性和系统性。从具体的法律条文中可以看出，在权力的行使条件、行使程序以及事后救济的问题上没有明确的规定。这使得法庭在处理案件时更加困难。

2.对行使条件的司法审查标准模糊

为了维护社会公众的利益，国家可以将改变撤销权作为一项特殊的权力予以授权。通过对“公益需求”的司法考察，可以看出，“公益需求”的存在，是判定行政协议单方面撤销行为合法性的重要依据。但是，由于“公共利益”一词在不同的社会语境中有着不同的法理理解，自《适用解释》出台以来，司法实践中关于撤销权撤销的判断标准已从单一性走向了二元性。而在此基础上，我国的“公共利益”在理论上又处于模糊、空洞和不确定的状态。正是由于这一模棱两可的不确定，才使其在法律上具有了开放性，即，行政机关可以将其所做的单方面改变撤销行政协议，简单地理解为公益的要求。这就给行政权行使中的“公益需求”带来了潜在的风险。

当单方变更解除行政协议的行政争议进入审判程序之后，由于公共利益衡量标准高度抽象，并且没有一个统一的认定标准，各级法院对于行政机关单方行使变更解除权，在认定上有明显的差别，甚至是互相冲突。在“唐仕国案”中，初审法院判决时，以关岭县府为了社会公众的利益，单方面地行使了撤销合同。本案上诉至最高人民法院后，法院认为，黔峰源公司向关岭县政府提供的《情况说明》，证明了其对营业区域的核实是其工作疏忽所致，但也证明了该情况的真实性，并没有对国家和公众造成任何伤害。由于两个法院对于“公益”的认识存在着差异，其判决的结果也不尽相同。

对公共利益需要认定标准存在模糊的另外一种体现，就是法院在进行司法审查时，没有对现实情况进行深入地分析，更多地偏向于行政机关的认定，不经过认真地推敲，就直接对其进行判断，从而导致了对公共利益的有效定义的缺失。例如“胡学兰案”，胡学兰认为，被诉人在行使单方面的解除合同权利时，并没有对其解除合同的原因作出足够的解释，而是以安置被征收人为借口，就解除了该合同，并没有对被征收人的具体条件、人数等作出详细的说明。在审理此案时，法官只是简单地肯定了行政机关单方面的撤销决定是为了公众的利益，但是并没有对此做出详细的解释。

当将公益原则运用到案件中时，其判决结果往往缺少逻辑上的证明，且出现了“跳跃”现象。这样一种“粗放型”的方式，既有一定的主观性，又有一定的随意性，在根本上不具有可信性。但是，基于当事人意志的证明，很难让当事人信服。但不可否认，在我国，由于行政协议中存在着一种普遍的“弱者”，因此，在我国，对其进行有效的监管是十分必要的。在审查的过程中，司法机关可以采用一种理性的方法，对国家利益、社会公共利益和个人利益展开一种相互的平衡，从而可以防止和控制行政机关滥用职权，同时也可以保护相对人的权益，还可以维护司法的公信力。

3.对单方变更解除权行使程序的合法性审查缺位

而要使实体权得到切实地执行，就必须有程序法的切实保证，只有在实体与程序两方面同时进行，行政协议的目标才能得到有效地实现。然而，在我国，却一直有一个“重实质、轻程序”的弊端。对于单方面改变撤销权的行政诉讼，其执行过程的司法复审也不尽如人意。与较为完善的《行政许可法》中的程序性条款相比，我国《行政协议规定》第十一条只对“依职权行使方式”等原则进行了原则上的规范。这些原则上的笼统和笼统，在实际操作上没有什么实际意义，为行政权规避了程序审查提供了余地。

由于缺少详细的规则，使得在我国法院对单方面改变合同解除时，合同解除是否必须满足某种特定的程序条件，在司法判决中也有不同的判断。“就拿长春鼎源天然气公司的申诉案件来说，原告认为，原告请求法庭复审自己享有的诉讼请求权，一审法院认定原告作出的《关于解除管道燃气特许经营协议的通知》是一种单方面撤销权的行为，但是，一审法院又指出，公民、法人或者其他组织，只能在政府批准的情况下，享有陈述和申辩权，而被诉的行政决定是一种单方面改变撤销权的行为，因此，原告不享有陈述和申辩权。”而在“朱国华案”中，法庭则就其单方面改变权力的执行过程进行了复审，经审理后，法庭认定，被告在发出《取消竞得者资格并没收履约保证金的通知》时，既没有将其由“没收履约担保”改为“已缴纳的保证金不予返还”，也没有将其作为原告的陈述申辩的依据，因此，被告也没有按照法律规定，就会损害其权益的单方面改变，从而侵犯了相对人的知情权和陈述申辩权，违反了合法的原则，所以，一审法庭最后裁定，该《通知》无效。从这两个案例的对比中，我们可以看到，在行政机关单方面解除特许经营协议时，对于其是否需要遵循陈述、申辩的程序，有着不同的判定。

在目前的司法实践中，法院对于单方面改变和解除行政协议的司法复审，通常仅关注其是否满足“公众利益需求”等实质条件，而忽略了其程序性权利的审查，这极大地损害了行政相对人的合法权益。因此，在进行行政权力的行使时，“应该遵守一定的法律程序，因为遵守法律程序能够确保权力的行使充分的谨慎，如果不能在行政行为实施中遵守，就不能对行政法进行整体把握，也不能保证其行政过程的合法性。”

4.对单方变更解除权司法审查的法律适用不明确

因为司法机关在审查行政机关单方作出变更解除权的行政协议时，对这一权利的行使法律依据没有明确的定义，因此，相同问题在法律的适用上出现了明显的差异，从而产生了不同的判决结果。即便在法院中，对于行政主体是否可以行使单方面的改变权利，可以得到一个统一的判断，但是在适用不同的法律时，所需采取的解释途径也会有很大的差异。当前，我国理论界对行政协议争议提起的民事诉讼应当以何种方式处理，众说纷纭，莫衷一是。“公法论”说主张通过行政法加以调整，而混合论说主张通过行政法与民事法相结合的方式加以调整。在实践中，对于政府单方面撤销和撤销的行为，法院也存在着不同的观点。有的法院主张，在执行复议时，应当以行政规范复议为主，不宜直接使用民法规范复议。就拿济南瀚洋案件来说，虽然原审法院将济南瀚洋公司不能持续履行的理由确定为不可抗力，但是，原审法院也指出，由于不能持续履行，将会导致医院垃圾以及医疗垃圾的处置不能得到及时地处置，进而给地方人民带来严重的危害，所以，这是一种法律上的侵害公众利益的行为。所以，最后，法院认为，政府可以以“公益的理由”终止劳动合同。在本案的审判中，原审法院一开始就认定了不可抗力的情况，但是并没有根据合同法的规定，对环保局的解释权利进行确认，而是引进了行政法中的公共利益考虑，这其实是一个把简单的问题变得更加复杂的问题，这是由于对于行政协议纠纷，没有一个清晰的认识。

在以公、私法相结合的方式对行政协议的有效性进行考察的大环境中，如果仅以单方面的权利行使为其有效性的要件，那么，对其进行司法考察的根据仅限于行政法范畴，显然是不合适的。

四、完善行政协议中单方变更解除权司法审查的建议

（一）丰富司法审查的规范依据

目前，对行政协议单方面撤销权的立法规范分散在各下级法规和《行政程序规定》中。在内容认定、行使程序的规定上存在着不一致和缺少依据的问题，使得冲突和矛盾日益激化，在这样的条件下，很可能会产生久而不判或判决无依据的局面，从而造成了对行政相对人合法权益的缺位。

从整体上看，我国现行《行政诉讼法》对行政协议制度仍有一些制度上的缺陷。同时，这种深层次的制度缺陷也成为司法实践中的一大障碍。为此，最高法可以进一步强化法律适用的司法解释工作，对行政协议中行政机关单方变更解除权所涉及的协议类型、程序、救济途径等进行扩大和完善，弥补目前行政优益权下的单方变更解除权的适用漏洞，为法官在裁判案件时提供更为具体、明确而又有权威性的司法解释条文为参考。对现有的法律规定进行司法解释，使其具有生命力。此外，还可以有效地减轻时间的冲突，达到节约司法资源，提升司法效率，优化资源配置的目的。

（二）优化司法审查中对行使条件的认定方式

保护公众利益是行政优益权行使的前提，而行政主体与其相对人签署行政协议，其基本目标就是要发挥其提供的公共服务功能，这也是其最初的意图，即将其授权给行政机构单方面改变和解除行政协议的权力。在目前的实务中，对“公众”的理解太过单一，而在进行司法审查时，也没有充分证明“公众”与“公众”之间的关系。公众是“公众”与“公众”之间的关系，也是“公众”与“公众”之间的关系。由于在实际工作中，对于公共利益的判断存在着比较复杂和困难的原因，因此，在司法审查时，法院会对“公共利益”做一个较宽的理解。若不对“公益”进行适当的界定和限定，将导致法院和行政部门对“公益”这一概念进行随意地扩张，从而导致对“公益”的损害。所以，在目前的情况下，在法官的司法复审程序中，有必要对公益的确认方式进行改进。

在语义上，“公共利益”属于一个模糊的法律概念，因此，在司法实践中，它的应用经常会给法官带来太多的自由裁量权，容易导致同案不同判的情况发生。因此，需要通过某种方式对这些不明确的法律概念加以转换，赋予其特定的含义。

法学者一直在努力寻找一个可以量化的目标，比如法国学者勒特侯德就提出了“公共利益”的定义，他提出了一个观点，即一个地区中的大多数人的利益，他的定义是基于地理和多数人的原则。l）同时，国内学者还对“公众的共同利益”“每个公民自己的共同利益”“非特定且多数的受益者”等概念的含义进行了不同的定义。虽然通过这种精炼的准则，使“公益”的概念在某种程度上变得清晰起来，但是，在“公益”这个确定性的概念上，仍然有一些模糊和空白。

由于公共利益在语义上具有的模糊性，因此，在司法判决的法律适用中，一定要对其进行全面的解释，也就是要针对具体案件的不同情形，在对其语义含义进行理解的时候，要灵活地使用类型化方法及价值填充方法。价值填补是根据立法宗旨，以社会道德和公正的理念，来弥补现行法律中存在的不足之处。简单来说，就是要在案件中对公共利益的内涵进行界定，需要寻找与案件具有较强关联性的法律规范，并以价值填补的方式，在语言上对模糊不清的抽象法律概念进行明确。比如《国有土地上房屋征收与补偿条例》的第8条，就是用“公益”这个词来填补公益的不足，将公益这个词从原本的模棱两可，变成了5个具体的公益需求，让公益这个词变得更加清晰。因此，在司法实务中，司法机关可以在办理与房屋征收相关的行政诉讼时，在进行司法审查时，可以直接运用该解释，对公众利益进行认定，并根据法律作出判决。

（三）规范司法审查中对权力行使程序的要求

在现代行政学中，人们普遍认为，在诉讼中平衡公正和效力更适合于行政协议的程序性特征。在权力的行使上，凡是涉及当事人合法利益的，都必须遵守合法的程序。

程序性控制是必要的，进行程序控制的基本含义是，行政机关在对行政协议相对人作出行政行为会对其利益产生影响时，必须遵守程序正当的原则。适当的诉讼程序主要包括：通知对方、说明其原因、听其陈述性辩护、给予补救等等。要确保实质公正，必须有程序性地监督。因此，在针对行政协议的特殊权力的运用上，应该建立一套以合法的原则为基础的行政程序规则，并对其进行程序审查，为行政协议的各方当事人创造一个交流意见的空间。同时，它还可以防止行政主体因行使职权而侵犯对方的合法权利。法官在审理过程中，应当强化对当事人单方面撤销权利的程序上的审查。

在此基础上，笔者认为，在我国现行法律制度中，应加强对行政主体单方面撤销权的监督和监督。在进行司法复审时，法院可以从如下角度对机构的程序性责任进行考察。

在此基础上，通过协商的方式，可以有效地减少因变更解除而引发的争议，从而促进其成功地实现。倾听行政协议的相对人的意见、陈述和申辩，并将其合理的内容加以吸纳，同时还可以降低与行政相对人的矛盾。而采用这种方式，既可以有效地防止行政诉讼中的逆向抗辩，又可以为行政诉讼中的相对人提供法律上的救济。而司法机构要判断诉讼是否合法，则依赖于在单方面撤销和改变行政协议时，是否能够切实地履行该义务。

（四）明确司法审查的法律适用规则

行政合同通常是指同时具有协商与行政性两种不同的意愿。通过对众多司法案例的梳理，我们发现，在目前的审判中，判决机关在判断行政机关在行政协议中作出的变更解除行为的合法性时，趋向于寻找行政法上的根据，而不是直接运用合同法来判断行政机关的单方解除权的合法性。这种情形会引起人们对单方面改变解除权的误解，也会导致人们对单方面改变解除权的行使条件的误解。显然，这样的审议方法常常违反了合同类型的特性。

在中国，《行政诉讼法》仅对民法上可以作为对行政协议案例的参照作出了明确的规定，但并未对其进行先后次序上的规定。但是，从最高人民法院所受理的有关案例中，我们好像可以看到关于法律适用问题所采取的一种适用的态度。

行政协议本身就具备了在合同法上的契约性质，因此，在与行政协议的相对人签订了合约之后，为了保持合约的稳定和行政相对人的信赖利益，应该尽可能地避免用单方面的变更和解除来对对方的权利造成影响，从而损害对方的信心。所以，在涉及公共利益需要和有效合同约定的情形下，如果发生了行政相对人违背了协议约定，导致合同目的不能实现的情形，可以在法院中，根据合同法规定，以相对人违约为理由，作出判决，而不是对于协议争议所引起的问题，都机械性地适用行政法律规范。实际上，目前世界各国对行政协议的民法规则均有明确的规定。

结束语

在我国，以政府为中心的社会经济生活中，存在着许多不确定因素。这种管理方式可以增强行政机关与行政相对人的配合，从而提高政府管理的效率。同时，还可以减少行为的强制性因素，提高相对人的可接受性，从而达到协议双方当事人的双赢局面。但是，在现实生活中，因其适用而产生的争端却从来没有停止过。为了使其更加有效地发挥作用，就需要对作为一种特殊权利的单方面撤销权加以规范。通过对行政合同单方面撤销权的司法复审，可以有效地限制行政主体的专利性。从行政主体单方面改变撤销权的原因和程序上对行政主体的损害、对行政主体的损害等方面对行政主体的权利进行了规制。正义是人类生存和发展的基础。因此，我们只能持续地对司法审查制度进行改进，这样才能更好地对行政主体行使单方变更解除权的行为进行规范，从而达到保护相对人的合法权益，推动行政协议的良性发展的目的。

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