最高法判例：与被诉行政行为有利害关系的三个要件

天津津南法院 2020-05-28 15:59:28

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? 裁判要点

通常认为，与被诉行政行为有利害关系是指被诉行政行为对公民、法人或其他组织的合法权益已经或将会产生实际影响。若进一步精确审查利害关系的形成，则基于上述条款，因袭司法实践积累，可从三个呈阶梯型的要件着手：一是合法权益范围要件，即提起诉讼的公民、法人或其他组织诉请保护的属于一种合法权益，这种合法权益可规定于民事法律等私法，亦可规定于行政法律等公法；二是合法权益个别化要件，即提起诉讼的公民、法人或其他组织享有这种合法权益，并非仅仅是一种间接的反射利益；三是合法权益受损害要件，即这种合法权益受到或将会受到被诉行政行为的损害。对这三个要件的审查，宜依次逐级进行。

? 裁判文书　

中华人民共和国最高人民法院

行 政 裁 定 书

（2020）最高法行再36号

再审申请人（一审原告、二审上诉人）暨诉讼代表人：盛起鹏，男，1964年6月2日出生，汉族，住陕西省靖边县杨桥畔镇杨桥畔二村二组001059号。

再审申请人（一审原告、二审上诉人）暨诉讼代表人：盛琪，男，1967年3月7日出生，汉族，住陕西省靖边县杨桥畔镇杨桥畔二村二组1095号。

再审申请人（一审原告、二审上诉人）暨诉讼代表人：盛起宽，男，1950年9月14日出生，汉族，住陕西省靖边县杨桥畔镇杨桥畔二村二组1112号。

再审申请人（一审原告、二审上诉人）：盛成东，男，1972年1月12日出生，汉族，住陕西省靖边县杨桥畔镇杨桥畔二村二组001059号。

再审申请人（一审原告、二审上诉人）：刘生瑜，女，1964年7月7日出生，汉族，住陕西省靖边县杨桥畔镇杨桥畔二村二组1105号。

再审申请人（一审原告、二审上诉人）：盛成宝，男，1967年4月17日出生，汉族，住陕西省靖边县杨桥畔镇杨桥畔二村二组001059号。

再审申请人（一审原告、二审上诉人）：盛起兵，男，1964年5月27日出生，汉族，住陕西省靖边县杨桥畔镇杨桥畔二村二组001100号。

再审申请人（一审原告、二审上诉人）：柳彦林，男，1958年1月19日出生，汉族，住陕西省靖边县杨桥畔镇杨桥畔二村二组1082号。

共同委托诉讼代理人：佟玉华，北京首地律师事务所律师。

共同委托诉讼代理人：王燕静，北京首地律师事务所律师。

再审被申请人（一审被告、二审被上诉人）：陕西省靖边县人民政府。住所地：陕西省靖边县统万路。

法定代表人：贺湘如，该县人民政府县长。

委托诉讼代理人：杨玉壮，该县林业局工作人员。

委托诉讼代理人：孙新林，陕西秦靖律师事务所律师。

再审被申请人（一审第三人、二审被上诉人）：陕西省靖边县中小企业创业园管理委员会。住所地：陕西省靖边县杨桥畔镇。

法定代表人：贾甦，该管理委员会主任。

委托诉讼代理人：陈军，该管理委员会工作人员。

再审申请人盛起鹏、盛琪、盛起宽、盛成东、刘生瑜、盛成宝、盛起兵、柳彦林（以下简称盛起鹏等八人）因诉陕西省靖边县人民政府（以下简称靖边县政府）林权行政登记一案，不服陕西省高级人民法院（2018）陕行终372号行政裁定，向本院申请再审。本院于2019年9月16日组织询问后，于2019年9月28日作出（2019）最高法行申4173号行政裁定，提审本案。提审后，本院依法组成合议庭，对本案进行了审理。现已审理终结。

盛起鹏等八人向陕西省榆林市中级人民法院起诉称，其系陕西省靖边县杨桥畔镇杨桥畔二村（以下简称杨二村）二组村民。2015年10月17日，其未接到任何通知，施工单位直接在其所在小组土地施工，其中包括其承包到户的灌木林地。其于2016年1月4日向原陕西省林业厅申请政府信息公开，于2016年3月4日收到该厅于2014年10月15日作出的陕林资许准（2014）389、388、387号《使用林地审核同意书》。其向原国家林业局申请复议，该局以无利害关系为由不予受理。其向北京市第二中级人民法院提起行政诉讼，于2016年6月17日收到该院邮寄的答辩书及证据材料，其中就有靖林证字（2013）第0014号《林权证》（以下简称0014号证）。其于2016年7月1日向陕西省榆林市人民政府（以下简称榆林市政府）申请行政复议，于2016年8月15日收到该机关作出的榆政复字（2016）11号《不予受理行政复议申请决定书》。其特对原行政行为提起行政诉讼。其村集体林地系80年代分产到户的林地，在2013年前并未依法办理征地手续，土地仍归其集体所有，靖边县政府颁发0014号证错误，应予撤销。该证土地坐落写明是杨一村（全称陕西省靖边县杨桥畔镇杨桥畔一村），但四至范围的坐落却在杨二村二组，是其于80年代后承包到户的集体林地。故请求撤销0014号证，靖边县政府承担本案诉讼费用。

陕西省榆林市中级人民法院一审认为，盛起鹏等八人向法庭提供的被诉林权证主要内容为，证号：靖林证字（2013）第0014号，发证机关：靖边县人民政府，编号：C610800273599，登记的林地所有权权利人、林地使用权权利人、森林或林木所有权权利人、森林或林木使用权权利人均为靖边县中小企业创业园管委会（全称陕西省靖边县中小企业创业园管理委员会，以下简称创业园管委会），坐落：杨一村七组，小地名：小树梁，面积：653.3亩，主要树种：沙柳，林种：其他，林地使用期：50年，终止日期：2063-06-03，四至：东：杨二村林地，南：科技四路东段，西：吴靖高速引线，北：靖杨路为界，发证日期：2013年6月4日。靖边县政府在庭审中陈述被诉林权证的内容时，除林地面积为3072亩、林种为防护林、南至为青银高速公路与盛起鹏等八人所持林权证复印件内容不一致外，其余内容全部一致。根据双方所举证据和庭审期间的陈述，案涉林地出现两份证号相同、内容不一致的林权证，发证单位也未说明原因。在发证单位未对两份证号相同、内容不一致的林权证的效力通过法定程序确认的情况下，根据现有证据不能准确确定本案应审查林权证的具体内容，故盛起鹏等八人的起诉不符合行政案件受理条件，应予驳回。据此依照《中华人民共和国土地管理法》第十六条、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第一项之规定，作出（2016）陕08行初54号行政裁定，驳回盛起鹏等八人的起诉。

盛起鹏等八人不服，提起上诉。

陕西省高级人民法院二审认为，盛起鹏等八人的诉讼请求是撤销0014号证。本案争议焦点是盛起鹏等八人与被诉林权证是否有利害关系，即盛起鹏等八人是否具备原告诉讼主体资格。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定：”行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”第四十九条规定：”提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。”本案中,盛起鹏等八人以案涉林权证包含了其承包地为由提起本案行政诉讼，请求撤销靖边县政府给创业园管委会核发的0014号证。经查，盛起鹏等八人在一、二审审理期间，并未向法庭提交承包合同或其他能够证明存在承包关系的书面材料。另，盛起鹏等八人自称：”杨二组有200多名组员”。故根据《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第三条第一款”村民委员会或者农村集体经济组织对涉及农村集体土地的行政行为不起诉的，过半数的村民可以以集体经济组织名义提起诉讼”及第四条”土地使用权人或者实际使用人对行政机关作出涉及其使用或实际使用的集体土地的行政行为不服的，可以以自己的名义提起诉讼”之规定，盛起鹏等八人不具有提起本案诉讼的主体资格。一审法院裁定驳回盛起鹏等八人的起诉结果正确，依法应予维持。据此依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，裁定驳回上诉、维持一审裁定。

再审申请人盛起鹏等八人向本院申请再审，请求撤销一、二审裁定，指令一审法院继续审理。主要事实和理由为：1.其分包到户的林地位于0014号证范围内，与被诉行政行为具有法律上的利害关系，二审裁定认定事实错误。（1）其林地1984年分包到户，政府部门未给其办理过林权证。其在一审时提交了村民委员会及村民的证明，能够证明其承包林地的位置、面积、四至范围等内容,能够证明其林地在0014号证范围内。（2）靖边县政府一审中将榆林市政府榆政土批〔2014〕454号、榆政土批〔2014〕38号文件作为0014号证的土地权属来源。这两个文件涉及的杨二村及其分包到户的农村集体林地实际是由陕西省人民政府陕政土批〔2014〕514号、陕政土批〔2013〕1042号文件征收为国有。其不服，已向国务院申请行政裁决。国务院国复〔2017〕1227号、国复〔2017〕1228号行政复议裁决已明确确认其林地位于陕西省人民政府征地批文范围内。故其林地位于0014号证范围内。（3）根据靖边县政府一审提供的征用土地协议，2007年10月征收杨二村土地4391.43亩。该协议与靖边县政府靖政函〔2013〕237号《关于建设靖边县中小企业创业园征用杨桥畔镇有关村组土地安置补偿情况说明的函》中所记载的内容及靖边县政府一审答辩内容一致，能够证明2007年征收杨二村4391.43亩土地用于靖边县中小企业创业园建设。在征收上述土地过程中，政府也提出给予补偿款，只是其一直未去领取，故上述4391.43亩土地包含其林地，靖边县政府在该4391.43亩土地范围内颁发0014号证包含其林地。（4）在其提起的其他程序中，皆是因存在0014号证，认定案涉林地属于国有林地，继而认定其不具有法律上的利害关系，该证实质已侵犯其合法权益。（5）北京市高级人民法院于2019年1月17日作出的（2017）京行终469号行政判决载明，该院要求国家林业和草原局就证载面积分别为653.3亩和3072亩的两份林权证进行核实。经核实确认，现行有效的是面积为3072亩的林权证。靖边县政府在一审答辩中也称，颁发的林权证证载面积为3072亩。2.其起诉撤销0014号证，诉讼请求明确，符合行政案件的立案受理条件。（1）无论0014号证涉及的林地面积是653.5亩，还是3072亩，林权证的证号是唯一不变的。至于林地面积，则是一审法院实体审理的内容。一审法院以靖边县政府的错误行为认定其起诉不符合行政案件受理条件，明显错误。（2）北京市高级人民法院（2017）京行终469号行政判决载明，经国家林业和草原局调查核实，现行有效的0014号证是面积为3702亩的版本,0014号证的具体内容已经确定。（3）其起诉有明确的被告，有具体的诉讼请求和事实依据，属于一审法院审理范围，其起诉符合行政案件的受理条件。3.案涉林地已颁发林权证，一审裁定适用《中华人民共和国土地管理法》第十六条错误。该法第十六条适用于土地登记发证前有争议的土地，不适用于已经登记发证的土地。原国土资源部国土资厅函〔2007〕60号《关于土地登记发证后提出的争议能否按权属争议处理问题的复函》已明确规定。

再审申请人盛起鹏等八人向本院提交了0014号证、《承包林地证明材料》、榆林市政府榆政复字（2016）11号《不予受理行政复议申请决定书》、靖边县政府靖政函〔2013〕237号《关于建设靖边县中小企业创业园征用杨桥畔镇有关村组土地安置补偿情况说明的函》、国务院国复〔2017〕1227号行政复议裁决、国务院国复〔2017〕1228号行政复议裁决、北京市高级人民法院（2017）京行终469号行政判决等证据材料。

再审被申请人靖边县政府向本院提交书面意见，请求驳回盛起鹏等八人的诉讼请求。主要事实和理由为：1.盛起鹏等八人与案涉林权证无法律上利害关系，不具有原告诉讼主体资格。案涉林地原属杨二村集体所有。杨二村并未与盛起鹏等八人签订过承包合同，也未签订过其他任何设立承包关系的合同或协议。案涉林地经陕西省人民政府批复征收，由集体土地转为建设用地，属国有土地。2.其颁发0014号证认定事实清楚、程序正当、证据充分、适用法律正确。2007年9月，其依照《中华人民共和国土地管理法》的规定，同意创业园管委会在杨一村、杨二村、九里滩村征地7000亩。其后，靖边县杨桥畔镇人民政府、靖边县国土资源管理局与杨一村、杨二村、九里滩村分别签订《征用土地协议书》，征用土地6033.56亩。土地征用补偿费已全部发放。经创业园管委会申请，靖边县林业局核查，其依据《中华人民共和国森林法》第三条的规定，于2013年6月颁发0014号证。该证证载面积3072亩，在征用土地范围之内。

再审被申请人创业园管委会未向本院提交书面意见，称同意靖边县政府提交的书面意见。

经审理查明：在相关行政诉讼、行政复议程序中，曾出现两份0014号证，一份证载面积为653.3亩，另一份证载面积为3072亩。国家林业和草原局核查了这两份林权证。0014号证以证载面积为3072亩的为准。该事实由北京市高级人民法院于2019年1月17日作出的（2017）京行终469号行政判决在卷佐证。

本院认为，再审申请人盛起鹏等八人系对再审被申请人靖边县政府为再审被申请人创业园管委会颁发0014号证不服而提起本案诉讼。再审被申请人靖边县政府在一审应诉时并不否认该颁证行为的存在。对于再审申请人起诉时提交的0014号证所载内容和再审被申请人靖边县政府辩称的证载内容不一致的情况，一审法院当时本可要求作为颁证机关的再审被申请人靖边县政府予以核实。一审法院未确认本案被诉行政行为的内容，以根据现有证据不能准确确定本案应审查林权证的具体内容为由，认定再审申请人的起诉应予驳回，构成认定基本事实不清。现已经另案诉讼，查明0014号证以证载面积为3072亩的为准。0014号证的证载内容已完全确定。被诉颁证行为属于人民法院行政诉讼的受案范围。对该行为不服，可直接向人民法院提起行政诉讼，无需行政机关先行处理。一审法院适用《中华人民共和国土地管理法》第十六条属于适用法律错误。再审申请人系认为0014号证包含其承包到户的集体林地而提起本案诉讼，而非为其所在的集体经济组织主张权益，二审法院适用《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第三条第一款偏离再审申请人所提之诉，亦属适用法律错误。至于二审法院以再审申请人”在一、二审审理期间，并未向法庭提交承包合同或其他能够证明存在承包关系的书面材料”为由而拒绝认定再审申请人与被诉颁证行为有利害关系是否妥当，则需详加分析。

原告诉讼主体资格实质上涉及的是人民法院启动对被诉行政行为进行合法性审查的条件。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第一条、第二条第一款、第十二条第一款、第二十五条第一款、第四十九条第一项的规定，公民、法人或其他组织提起行政诉讼需主张其合法权益受到被诉行政行为的侵犯，人民法院随之以该主张为起点，客观地审查其是否确实与被诉行政行为有利害关系。经审查之后，只有那些确实与被诉行政行为有利害关系的公民、法人或其他组织才被认可具有原告诉讼主体资格。通常认为，与被诉行政行为有利害关系是指被诉行政行为对公民、法人或其他组织的合法权益已经或将会产生实际影响。若进一步精确审查利害关系的形成，则基于上述条款，因袭司法实践积累，可从三个呈阶梯型的要件着手：一是合法权益范围要件，即提起诉讼的公民、法人或其他组织诉请保护的属于一种合法权益，这种合法权益可规定于民事法律等私法，亦可规定于行政法律等公法；二是合法权益个别化要件，即提起诉讼的公民、法人或其他组织享有这种合法权益，并非仅仅是一种间接的反射利益；三是合法权益受损害要件，即这种合法权益受到或将会受到被诉行政行为的损害。对这三个要件的审查，宜依次逐级进行。本案中，再审申请人诉请保护的系其对案涉林地的权利。该种权利系一种合法权益自无疑问，接着需审查再审申请人是否对案涉林地享有合法权益。以承包合同为基础可设立林权，林权证为林权的重要表现形式。二审法院把承包合同或其他能够证明存在承包关系的书面材料作为认定对林地享有合法权益的证据，在通常情况下，自然是适当的。但在签订承包合同不规范、颁证制度执行得不彻底的地方，一概要求必得提供承包合同或其他书面材料便难免不合实际。在本院于2019年9月16日就再审申请人的再审申请组织的询问中，再审被申请人靖边县政府亦称当地被征地农户无承包合同，亦无林权证。再审申请人起诉时提交的《承包林地证明材料》等证据已在一定程度上证明其对案涉林地享有合法权益。再审被申请人靖边县政府在本院询问中认可0014号证证载3072亩土地中包括再审申请人主张的案涉林地。再审被申请人靖边县政府一审应诉时请求驳回再审申请人的诉讼请求，理由之一为”土地征用的补偿费已经全部发放，所征用的该集体土地（林地）转为建设用地的已经全部审批，其余待建用地正在审批中”。若征地审批确已完成，则再审申请人与案涉林地之间的权利主客体关系就被切断，被诉颁证行为便根本不可能损害再审申请人的合法权益。但本案尚缺乏有效证据证明0014号证证载土地，尤其是再审申请人主张的案涉林地，已经被征为国有。再审申请人已在一定程度上证明其对案涉林地享有的合法权益可能受到被诉颁证行为的侵犯，现阶段无有效证据反证根本不存在这种可能性,故二审法院以再审申请人不具有原告诉讼主体资格为由，裁定维持一审法院裁定驳回再审申请人起诉的结果，构成认定基本事实不清与适用法律错误。

综上，再审申请人所提再审主张部分成立，一、二审法院认定基本事实不清、适用法律错误，依法应予撤销。本案争议的解决需以较为全面地认定事实为前提，由于一、二审法院均未予认定，故本案宜由一审法院重新审理。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第三项及《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第一百一十九条第一款、第一百二十二条之规定，裁定如下：

一、撤销陕西省高级人民法院（2018）陕行终372号行政裁定；

二、撤销陕西省榆林市中级人民法院（2016）陕08行初54号行政裁定；

三、本案发回陕西省榆林市中级人民法院重新审理。

审判长　　李纬华

审判员　　华　伟

审判员　　夏建勇

二〇二〇年三月三十日

书记员　　韩　岐