渔政管理机构的行政管理权与其他行政机关的行政管理权一样，均来自于法律规定或者授权。渔政机构对渔业污染事故的管理权，同样也是行政管理权，也应当源于法律规定，即法律授权。这应当是明确无误的。然而，在实践中，渔政机构对渔业污染事故的管理权不仅一般公民不清楚，有关部门难分清，甚至渔政机构内部也模糊不清。请看如下案例：

案例1、2004年5月，广西区右江发生了一起污染事故，造成河道鱼类死亡。环保部门经过调查取证后，于当年把这起污染事故处理完毕。事隔一年，南宁市渔政站准备跨行政区对这起污染事故再次进行处罚，由此引发了对渔业水体的认定和非渔业水体污染事故处理权应归属于哪个部门的疑问。^[1]

案例2、2005年5月，某地渔民在泄洪渠里放网箱养鱼。上游厂家事故性排放的污水使该网箱中所养之鱼全军覆没，损失达100万元。渔民痛心疾首，请求县渔政站查处。县渔政站认为：渔民在泄洪渠里放网箱养鱼没有办过养殖许可证，属非法养殖，渔政站无权管理。^[2]

类似问题都在不同程度上困扰着大家的思想，造成了有法不依，有法难依，有法乱依的状况，直接影响了渔业环境保护工作的开展。造成这一问题的根本原因，在于有关法律对污染事故的管理权规定不够明确和清晰，以及人们对有关问题的认识概念不清。正确认识渔业污染事故的内涵，对渔业行政执法管理、渔民维权及司法审判均具有现实意义。

一、有关法律规定

1、《中华人民共和国环境保护法》

第七条 国务院环境保护行政主管部门，对全国环境保护工作实施统一监督管理。

县级以上地方人民政府环境保护行政主管部门，对本辖区的环境保护工作实施统一监督管理。

国家海洋行政主管部门、港务监督、渔政渔港监督、军队环境保护部门和各级公安、交通、铁道、民航管理部门，依照有关法律的规定对环境污染防治实施监督管理。

县级以上人民政府的土地、矿产、林业、农业、水利行政主管部门，依照有关法律的规定对资源的保护实施监督管理。

2、《中华人民共和国水污染防治法》

第四条 各级人民政府的环境保护部门是对水污染防治实施统一监督管理的机关。

各级交通部门和航政机关是对船舶污染实施监督管理的机关。

各级人民政府的水利管理部门、卫生行政部门、地质矿产部门、市政管理部门、重要江河的水源保护机构，结合各自的职责，协同环境保护部门对水污染防治实施监督管理。

第二十八条 排污单位发生事故或者其他突发性事件，排放污染物超过正常排放量，造成或者可能造成水污染事故的，必须立即采取应急措施，通报可能受到水污染危害和损害的单位，并向当地环境保护部门报告。船舶造成污染事故的，应当向就近的航政机关报告，接受调查处理。

造成渔业污染事故的，应当接受渔政监督管理机构的调查处理。

第五十三条 违反本法规定，造成水污染事故的排污单位，由事故发生地的县级以上地方人民政府环境保护部门根据所造成的危害和损失处以罚款。

造成渔业污染事故或者船舶造成水污染事故的，分别由事故发生地的渔政监督管理机构或者交通部门的航政机关根据所造成的危害和损失处以罚款。

第六十条 本法中下列用语的含义是：

（五）“渔业水体”是指划定的鱼虾类的产卵场、索饵场、越冬场、回游通道和鱼虾贝藻类的养殖场。

3、《中华人民共和国渔业法》

第二条 在中华人民共和国的内水、滩涂、领海、专属经济区以及中华人民共和国管辖的一切其他海域从事养殖和捕捞水生动物、水生植物等渔业生产活动，都必须遵守本法。
    第六条 国务院渔业行政主管部门主管全国的渔业工作。县级以上地方人民政府渔业行政主管部门主管本行政区域内的渔业工作。

4、《中华人民共和国渔业法实施细则》

第二条 《渔业法》及本实施细则中下列用语的含义是：

（一）“中华人民共和国的内水”，是指中华人民共和国领海基线向陆一侧的海域和江河、湖泊等内陆水域。

（三）“渔业水域”，是指中华人民共和国管辖水域中鱼、虾、蟹、贝类的产卵场、索饵场、越冬场、洄游通道和鱼、虾、蟹、贝、藻类及其他水生动植物的养殖场所。

5、《渔业水质标准》ＧＢ11607－89（国家环境保护局批准）　

为贯彻执行《中华人民共和国环境保护法》、《中华人民共和国水污染防止法》和《中华人民共和国海洋环境保护法》、《中华人民共和国渔业法》，防止和控制渔业水域水质污染，保证鱼、虾、贝、藻类正常生长、繁殖和水产品的质量，特制订本标准。

1主题内容与适用范围

本标准适用于鱼、虾类的产卵场、索饵场、越冬场、洄游通道和水产增养殖区等海、淡水的渔业水域。

5标准实施

5.1本标准由各级渔政监督管理部门负责监督与实施，监督实施情况，定期报告同级人民政府环境保护部门。

6水质监测

6.2渔业水域的水质监测工作，由各级渔政监督管理部门组织渔业环境监测站负责执行。

6、国家环保局《关于处理水污染事故适用法律问题的批复》(1997年5月6日，环法[1997]284号)：

关于水污染事故的处理问题，《水污染防治法》第二十八条和第五十三条作了明确规定，即排污单位造成或者可能造成水污染事故的，由事故发生地的县级以上人民政府的环保部门调查处理；造成渔业污染事故或者船舶造成水污染事故的，分别由渔政监督管理机构或者交通部门的航政机关调查处理。

又据《水污染防治法》第六十条第(五)项的明确规定，“渔业水体”是指划定的鱼虾类的产卵场、索饵场、越冬场、洄游通道和鱼虾贝藻类的养殖场。据此，“渔业污染事故”则是指发生在划定的渔业水体范围之内的水污染事故。

根据前述法律规定，除发生在依法划定的渔业水体范围内的渔业污染事故以及船船造成的水污染事故，对其他水污染事故，环保部门均负有调查处理的法定职责。

关于水污染危害引起赔偿责任和金额的纠纷的行政处理机关和处理程序，《水污染防治法》第五十五条第二款已作了明确规定，即根据当事人的请求，由环保部门或者交通部门的航政机关处理，其他行政机关无权处理。

7、农业部 《渔业水域污染事故调查处理程序规定》（中华人民共和国农业部令 ［第13号］） 

第二条 任何公民、法人或其它组织造成渔业水域污染事故的，应当接受渔政监督管理机构（以下简称主管机构）的调查处理。 

第三条 本规定所称的渔业水域是指鱼虾贝类的产卵场、索饵场、越冬场、洄游通道和鱼虾贝藻类及其他水生动植物的增养殖场。 

第四条 本规定所称的渔业水域污染事故是指由于单位和个人将某种物质和能量引入渔业水域，损坏渔业水体使用功能，影响渔业水域内的生物繁殖、生长或造成该生物死亡、数量减少，以及造成该生物有毒有害物质积累、质量下降等，对渔业资源和渔业生产造成损害的事实。

二、存在问题分析

《环境保护法》第二款规定了“渔政渔港监督……依照有关法律的规定对环境污染防治实施监督管理”。但《水污染防治法》第四条有关管理权的规定除了规定各级人民政府的环境保护部门对水污染防治实施统一监督管理外，只规定“各级交通部门和航政机关是对船舶污染实施监督管理的机关。”“各级人民政府的水利管理部门、卫生行政部门、地质矿产部门、市政管理部门、重要江河的水源保护机构，结合各自的职责，协同环境保护部门对水污染防治实施监督管理。”并没有将渔政机构对水污染事故的管理权列入其中。《水污染防治法》第二十八条二款“造成渔业污染事故的，应当接受渔政监督管理机构的调查处理”的规定，确实有些唐突。尤其是把“渔业水体”届定为“划定的鱼虾类的产卵场、索饵场、越冬场、回游通道和鱼虾贝藻类的养殖场”，更容易让人产生“渔业污染事故”就是发生在“渔业水体”的污染事故的错误观念。作为国家环境保护的管理机关──国家环保局的批复就认为：“‘渔业污染事故’则是指发生在划定的渔业水体范围之内的水污染事故”。与农业部关于“任何公民、法人或其它组织造成渔业水域污染事故的，应当接受渔政监督管理机构（以下简称主管机构）的调查处理”；“渔业水域是指鱼虾贝类的产卵场、索饵场、越冬场、洄游通道和鱼虾贝藻类及其他水生动植物的增养殖场”的规定相比，其外延和内涵显然是不一致。这是对渔业污染事故管理主体存在的明显分歧。也是对渔政机构对渔业污染事故管理权产生疑问的最重要的原因。

三、渔政机构对渔业污染事故的管理权

渔业损害事故可以分为：渔业事故、渔业污染事故和渔业水体污染事故，且前者涵盖后者。人们对上述问题的认识概念不清，是产生渔政机构对渔业污染事故管理权疑问的又一重要原因。笔者认为：

“渔业事故”包括所有对渔业造成损害的事故。包括渔业污染事故和非渔业污染事故（如船舶碰撞、台风等海损事故）。

“渔业污染事故”是指因污染对渔业造成损害的事故。包括发生在渔业水体的渔业污染事故和非渔业水体（即渔业水域）的渔业污染事故。结合《中华人民共和国渔业法实施细则》和《渔业水质标准》关于“渔业水域”的规定，以及《渔业水质标准》“由各级渔政监督管理部门负责监督与实施”等有关规定， “渔业污染事故”应当是指因污染造成中华人民共和国管辖水域中鱼、虾、蟹、贝类的产卵场、索饵场、越冬场、洄游通道和鱼、虾、蟹、贝、藻类及其他水生动植物的养殖场所渔业损害的事故。

“渔业水体污染事故”是指因污染对渔业水体造成的渔业损害事故。结合《水污染防治法》对“渔业水体”的定义，“渔业水体污染事故”是指污染造成划定的鱼虾类的产卵场、索饵场、越冬场、回游通道和鱼虾贝藻类的养殖场渔业损害的事故。

《水污染防治法》虽然对“渔业水体”届定为“划定的鱼虾类的产卵、索饵场、越冬场、回游通道和鱼虾贝藻类的养殖场。”但《水污染防治法》并没有将渔政机构的管理权局限于“渔业水体污染事故”，而是规定“造成渔业污染事故的，应当接受渔政监督管理机构的调查处理。”因此，笔者在“法律如何届定‘渔业水体’和‘污染调查’”^[3]中认为：“《水污染防治法》中‘渔业水体’的规定与渔政监督管理机构对渔业污染损害事故依法行使管理权并不矛盾。只要造成渔业污染损害事故的，不论发生在《水污染防治法》第六十条（五）项解释的‘渔业水体’，还是发生在该解释以外的渔业水域，都应当接受渔政监督管理机构的调查处理”。^[4]

四、上述案例评析

结合上述案例，不难看出：

广西右江发生的渔业污染事故显然应当由当地有管辖权的渔政管理机构负责调查处理，环保部门自行调查处理当属越权行为。

同样，渔民没有办过养殖许可证在泄洪渠里放网箱养鱼，鉴于泄洪渠是国有水面，依据《渔业法》第十一条规定，其养殖行为是不合法的。但上游厂家事故性排放工业污水使该网箱中所养之鱼全军覆没，这一渔业事故的性质却属名符其实的“渔业污染事故”，依据《水污染防治法》第二十八条二款 “造成渔业污染事故的，应当接受渔政监督管理机构的调查处理”的规定，渔政机构显然依法具有对这一渔业污染事故的行政管理权，有责任立案查处。否则，就是行政不作为。

参考文献：

[1]梁雅丽 非渔业水体污染事故究竟该由谁处理？

（http://www.pxepb.gov.cn/ReadNews.asp?NewsID=1664）

[2]倪振杨　渔业环保案例――请各路高手参予评说

(http://www.cnfm.gov.cn/bbs/display.asp?id=1396)

[3]倪振杨　法律如何届定“渔业水体”和“污染调查” 《中国渔业报》2002年2月18日二版

[4]倪振杨　《水污染防治法》中‘渔业水体’的规定和法律适用中的误解”，